De diplomademocratie van het apparaat — Statecraft

Jacob Huibers — Statecraft, mei 2026

Aan welke tafel het werk besproken wordt

Op een dinsdagochtend in een gemeente van honderdtwintigduizend inwoners zat ik in het managementteam van het sociaal domein. Aan tafel zaten zeven mensen. Vijf met een universitair diploma, twee met een hbo-opleiding. Beneden in de organisatie werkten ruim driehonderd professionals aan jeugdzorg, WMO, schuldhulp en participatie. Naar mijn schatting had ongeveer een tiende van hen een wo-diploma, een derde alleen mbo of vmbo, vaak met aanvullende gespecialiseerde opleidingen die de gemeente zelf bekostigde. De afstand tussen onze tafel en de werkvloer was niet alleen hiërarchisch. Zij was ook sociologisch. Wij hadden andere studievrienden, andere leesvoorkeuren, ander vakantiegedrag, andere wijken, andere woorden. De wereld van de teamleider WMO die boven mijn computer stond afgebeeld in de organogram-tegel, lag onzichtbaar dicht bij de wereld van haar cliënten en onzichtbaar ver weg van die van mij.

Het MT-overleg liep dat ochtend over een dossier waarin een fout was gemaakt. Een cliënt was uit beeld geraakt na een eerste indicatie en pas drie maanden later weer opgepikt na een melding van haar buren. Wij vier directieleden van het sociaal domein, plus de twee programmamanagers en de strategisch adviseur, bespraken de kwestie in termen van werkprocessen, signaleringsrouting, IT-koppelingen en bestuurlijke risico’s. De inhoudelijke kennis van wat er werkelijk was misgegaan, zat niet aan onze tafel. Zij zat bij de teamleider die de zaak had behandeld en de begeleider die te laat was binnengeroepen. Hun analyse, toen die later bij ons binnenkwam, was scherper, verfijnder en bestuurlijk implicabeler dan wat wij zelf in twee uur hadden geproduceerd. Onze tafel had niet onkundig gewerkt. Onze tafel had alleen niet de kennis aan tafel. Wij hadden de kennis ergens anders staan, en de wijze waarop wij die kennis tot ons lieten komen, was zelf onderdeel van het probleem dat wij dachten te bespreken.

Wat ik daar zag, en wat ik in iedere interim-opdracht sindsdien terugzag, is wat dit paper bespreekt. De Nederlandse uitvoeringsorganisatie wordt op het strategische niveau aangestuurd door mensen die overwegend uit één sociologische laag komen, en de mensen die het werk doen, komen overwegend uit andere lagen. Dat is op zichzelf geen morele kwestie. Hoogopgeleiden die het werk niet doen, doen niet noodzakelijk minder goed werk dan praktisch opgeleiden die het werk wel doen. Maar het is wel een institutionele kwestie. Wanneer de plek waar besluiten over het werk vallen sociologisch los is komen te staan van de plek waar het werk plaatsvindt, krijgen die besluiten een eigen taal, een eigen ritme en een eigen referentiekader, en die alle drie zijn niet vanzelf samenvallend met wat het werk vraagt.

Bovens en Wille, vijftien jaar later

In januari 2026 verscheen de uitgebreide en herziene editie van Diplomademocratie van Mark Bovens en Anchrit Wille, vijftien jaar na de eerste editie uit 2011.¹ De stelling van het oorspronkelijke werk was dat opleiding zich tot een nieuwe scheidslijn in de Nederlandse politiek had ontwikkeld, dat hoogopgeleiden parlement, gemeenteraden en politieke partijen domineerden, en dat dit politieke en sociale gevolgen had. De heruitgave breidt die stelling uit met empirisch werk uit de tussenliggende vijftien jaar, met een sociale dimensie die in 2011 nog niet centraal stond, en met een internationale verankering die laat zien dat het patroon zich in meer westerse samenlevingen voordoet.

De auteurs hanteren in het interview met NRC drie componenten waaraan een echte cleavage of scheidslijn moet voldoen.² Ten eerste zijn er sociale groepen die zich duidelijk van elkaar onderscheiden, niet alleen door inkomen of beroep, maar ook door hun woonwijken, hun partnerkeuze, hun scholen en hun verenigingsleven. Ten tweede hebben deze groepen verschillende waardenpatronen en vertonen zij ander stemgedrag, in het bijzonder over de culturele kwesties van migratie, Europa en internationalisering. Ten derde voegt het partijlandschap zich naar deze scheidslijn, met als kern dat partijen sinds de revolte van Pim Fortuyn zich politiek-cultureel zijn gaan organiseren rond deze culturele as, niet langer rond de oude as van arbeid en kapitaal. De auteurs benadrukken dat zij liever niet over een “kloof” spreken, omdat dat woord het beeld oproept van groepen die met de koppen tegenover elkaar staan, terwijl zij eerder zien dat de groepen met de ruggen naar elkaar leven, in eigen werelden die elkaar steeds minder raken.

Voor het politieke debat is dit werk van Bovens en Wille onmisbaar, en ik onderschrijf hun observatie dat de scheidslijn zich heeft verankerd. Voor het bestuurlijke debat, dat in de Statecraft-publicaties centraal staat, voegt hun werk iets toe dat zij zelf niet uitwerken. Het apparaat dat de uitvoering moet dragen, het rijksapparaat, het provinciale apparaat en het gemeentelijke apparaat, is in zijn aansturing zelf een diplomademocratie. Niet als gevolg van politieke representatie, maar als gevolg van de selectie- en carrièremechanismen die op de werkvloer eindigen ver beneden de tafel waar de besluiten vallen. Dit is een afzonderlijke diplomademocratie, met haar eigen sociologische logica, en zij verdient een eigen analyse.

Twee diplomademocratieën

De diplomademocratie van Bovens en Wille speelt zich primair af in de politieke arena. Wie wordt gekozen tot de Tweede Kamer, wie zit in een gemeenteraad, wie spreekt in een coalitiepartij over migratie en Europa. Hun observatie is dat in deze arena’s universitair geschoolden ver oververtegenwoordigd zijn ten opzichte van hun aandeel in de bevolking, en dat dit de politieke agenda meet- en meebeweegt. Ressentiment over deze oververtegenwoordiging is volgens Bovens en Wille een van de kanalen waarlangs de populistische revolte sinds Fortuyn haar energie heeft gemobiliseerd, en zij waarschuwen voor de mogelijkheid dat dit ressentiment zich tegen het democratische systeem als zodanig keert.

De diplomademocratie waar dit paper over gaat, speelt zich af in een ander domein. In het bestuurlijke apparaat van Nederland, in zijn ministeries, agentschappen, gemeenten en uitvoeringsorganisaties, geldt een vergelijkbaar patroon, en de wijze waarop dit patroon zich heeft ontwikkeld is op het eerste gezicht tegengesteld aan wat een lezer zou verwachten. Voor schaal 14 of hoger in de gemeentelijke salaristabel, wat overeenkomt met directiefuncties, was in veel gemeenten tot enkele jaren geleden een wo-diploma de formele vereiste. In de huidige praktijk is die vereiste in een opmerkelijk aantal vacatureteksten verdwenen, vervangen door de formulering “wo werk- en denkniveau”. Voor functies in schaal 11 en 12 is dezelfde verschuiving zichtbaar, doorgaans als “hbo werk- en denkniveau”. Voor functies onder schaal 10 wordt steeds vaker volstaan met “mbo werk- en denkniveau”. De diploma-eis is in formele zin grotendeels afgeschaft. Wat in haar plaats is gekomen, is een opener formulering die in de praktijk een vergelijkbare selectie produceert.

Dat klinkt op het eerste gehoor als een liberalisering. Een gemeente die niet meer expliciet om een wo-diploma vraagt, opent immers haar functies voor een breder publiek. Wie de selectie van dichtbij heeft meegemaakt, weet dat het verband andersom werkt. De selectiecommissie weegt “denkniveau” in de praktijk via assessment-tests waarvan de items op academische redenatiepatronen zijn gekalibreerd, via gespreksregisters waarin academische habitus zich verraadt, via motivatiebrieven die in een specifiek register zijn geschreven, en via referenties van mensen die zelf in dezelfde sociologische laag opereren. De afgeschafte eis was zichtbaar en op zijn minst weerlegbaar. De vervangende eis is onzichtbaar en daardoor moeilijker te bestrijden. Wie onder de oude eis als praktisch geschoolde solliciteerde, kreeg een afwijzing op grond van een diploma dat ontbrak. Wie nu solliciteert, krijgt een afwijzing op grond van “fit”, “profiel” of “doorgroeipotentieel”. De grond van het oordeel is naar binnen verplaatst, en daardoor minder bestrijdbaar.

Dit is een precieze illustratie van wat in De performatieve volwassenheid in een ander register werd beschreven.³ De buitenkant van de selectie wordt opgepoetst om aan een tijdsgevoeligheid te voldoen, namelijk de gedachte dat diploma-eisen onfair zijn ten opzichte van wie het diploma niet heeft, en de feitelijke werking van de selectie wordt door de operatie eerder versterkt dan afgezwakt. Een diploma-eis was open te bestrijden in een sollicitatieprocedure of in een raadsvraag aan de portefeuillehouder. Een fit-oordeel is dat niet. Voor het Rijk is dezelfde verschuiving deels zichtbaar, hoewel scherper toegespitst. De Algemene Bestuursdienst recruteert in de praktijk uit een vijver van wo-opgeleiden, met een sterke voorkeur voor specifieke universiteiten en specifieke faculteiten. Een ABD-functionaris die niet uit Leiden, Amsterdam, Utrecht of Wageningen komt, is een uitzondering. Een ABD-functionaris zonder wo-achtergrond is binnen het huidige selectiekader vrijwel niet voorstelbaar. Het ABD-bureau hanteert een ontwikkelbudget en een mobiliteitslogica die in zichzelf een sociologische selectievoorwaarde vormen, en die werken ook wanneer de formele diploma-eis niet langer in de vacaturetekst staat.

Onder die directie- en ABD-laag werkt het apparaat dat de uitvoering doet. In de jeugdzorg werken hbo-pedagogen en mbo-zorgmedewerkers, met een aanzienlijke laag praktijkmensen die ervaring boven diploma stellen. In de WMO werken consulenten en wijkverpleegkundigen die overwegend hbo zijn en zelden wo. In de toeslagenuitvoering werkten en werken duizenden medewerkers met mbo of hbo, soms aangevuld met een academische staf die de besluitvorming doet. In de Belastingdienst is een belastinginspecteur in opleiding wo-geschoold, maar de medewerker administratief-juridische ondersteuning is dat zelden. In gemeentelijke parkeerhandhaving, in vergunningverlening op het lagere niveau, in inning, in toezicht op kinderopvang of horeca, is mbo het modale niveau van wie de werkelijke contacten met burgers en ondernemers heeft.

De twee diplomademocratieën liggen onhandig op elkaar. Wie in de politieke arena als hoogopgeleide oververtegenwoordigd is, ontmoet als wethouder een gemeentesecretaris die ook hoogopgeleid is, een directeur sociaal domein die ook hoogopgeleid is, een afdelingshoofd dat met hoogwaarschijnlijkheid hoogopgeleid is. De wethouder spreekt deze mensen in een register dat zij delen, met dezelfde academische bagage en dezelfde institutionele referenties. De stem van de uitvoering bereikt de politieke arena pas via een lange keten waarin elke schakel een hoogopgeleide weegt, en pas op het allerlaatste moment in de keten contact heeft gehad met wie het werk werkelijk doet. Tussen wat de wethouder hoort en wat aan de balie gebeurt, zit een kolom van vier of vijf hoogopgeleiden, elk met hun eigen vertaling. Aan het eind van die kolom blijft van het oorspronkelijke signaal weinig over.

Wat de werkvloer ziet

Michael Lipsky beschreef in 1980 in zijn standaardwerk Street-Level Bureaucracy hoe de medewerkers die rechtstreeks contact hebben met burgers in feite de uitvoerders van het beleid zijn, ongeacht hoe het beleid op papier is geformuleerd.⁴ De parkeercontroleur, de bijstandsconsulent, de jeugdbeschermer, de IND-medewerker, dat zijn de mensen wier dagelijkse beslissingen het feitelijke beleid vormen. Wat Lipsky aanwees, is dat deze beslissingen onder schaarste, onzekerheid en discretionaire ruimte tot stand komen, en dat zij door hogerop niet rechtstreeks worden waargenomen. Het hoger management ziet de uitvoering door de bril van de rapportages die het zelf opvraagt. De uitvoerders zien wat de rapportages niet vragen, en weten welke beslissingen zij nemen waarvan de rapportages geen weet hebben.

Lipsky’s analyse heeft sindsdien een eigen literatuur voortgebracht, en zij is voor het Nederlandse openbaar bestuur in onder meer het werk van Roel in ‘t Veld en in het WRR-rapport Weten is nog geen doen (2017) verfijnd toegepast.⁵ Wat in het kader van dit paper telt, is dat de afstand tussen wie het werk doet en wie het werk bestuurt, in het Nederlandse uitvoeringsapparaat niet alleen hiërarchisch is, maar ook sociologisch. De parkeercontroleur, de bijstandsconsulent en de jeugdbeschermer hebben statistisch een ander opleidingsprofiel dan hun afdelingshoofd, hun directeur en hun gemeentesecretaris. Wat zij weten, weten zij in een register dat hogerop niet automatisch herkend wordt. Wanneer zij hogerop iets willen melden, moeten zij dat in de taal van hogerop doen, of zij worden niet gehoord. Een teamleider die in een MT-overleg zegt “dit klopt niet meer”, krijgt te horen dat zij dat moet onderbouwen met cijfers, met een risico-inschatting, met een impactanalyse. Wanneer zij dat niet zelf kan, is zij afhankelijk van een staffunctie die daarboven zit, en die staffunctie heeft haar eigen prioriteiten. Op enig moment leert de teamleider dat haar evidente fout-signaal alleen in de organisatie binnenkomt als zij hem vertaalt naar een register dat van haar werk verwijderd is. Op een ander moment leert zij dat het de moeite niet meer waard is en houdt zij haar signaal binnen.

Pierre Bourdieu noemde wat hier gebeurt cultureel kapitaal en habitus.⁶ Wie in de juiste sociale milieus is opgegroeid, met de juiste boekenkast, de juiste vakanties, de juiste vrienden van zijn ouders, beheerst de codes van de hoge kringen zonder dat het hem energie kost. Wie van elders komt, kan de codes leren, maar het kost continu energie en het levert nooit het natuurlijke gemak van wie ermee is opgegroeid. In een diplomademocratie van het apparaat is wie de codes van de hogere lagen niet beheerst, structureel in het nadeel ten opzichte van wie ze wel beheerst, ongeacht zijn werkelijke kennis van het dossier. Bourdieu beschreef dit in een Franse context, maar het patroon is in het Nederlandse openbaar bestuur ook werkzaam, hoewel discreter en minder zichtbaar dan in landen met een meer expliciet klassebewustzijn.

Voor de uitvoering levert dit een dubbele last op. Ten eerste de gewone last van werken onder een gezagsstructuur. Ten tweede de extra last van weten dat wat zij ziet, alleen via vertaling de plek bereikt waar erover wordt besloten, en dat de vertaling vaak meer over de vertaler vertelt dan over wat vertaald moest worden. Onder die conditie ontstaat in de uitvoering wat ik in mijn opdrachten regelmatig terug heb gezien: een stille loyaliteit aan de cliënt, aan de zaak, aan het werk, gecombineerd met een stille reserve ten opzichte van de eigen organisatie. De uitvoerders doen hun werk goed, soms meesterlijk, en zij hebben er weinig vertrouwen in dat de organisatie boven hen weet wat zij doen of waarom. Dat is geen paranoia. Dat is een rationele reactie op een situatie die zich over jaren heeft uitgekristalliseerd.

Wat dit met de gedissocieerde organisatie doet

In de Statecraft-reeks Gedissocieerde Organisaties heb ik vier symptomen beschreven van uitvoeringsorganisaties waarin de evidente fout niet meer landt.³ De reputatie-architectuur die de buitenkant boven de inhoudelijke kolom zet, de reproductie naar binnen waarin instrumentaria-leren tot kerncompetentie wordt, de opgenomen schuld zonder integratie waarin hersteloperaties geld kosten zonder de oorzaak te raken, en de performatieve volwassenheid waarin meer compliance de dissociatie verergert in plaats van haar te helen. In de afsluitende synthese heb ik betoogd dat de vier symptomen elkaar in een gesloten cyclus voortbrengen, en dat onder de cyclus één ontwerpvraag ligt: hoe een organisatie de plek bewaart waar inhoudelijk gewicht zwaarder weegt dan procedure.

Wat het werk van Bovens en Wille, doorgetrokken naar het apparaat, aan die analyse toevoegt, is een sociologische dimensie. De plek waar inhoudelijk gewicht in een uitvoeringsorganisatie hoort te landen, is niet alleen een organisatorische plek. Het is een sociologische plek. Wanneer aan die plek systematisch alleen mensen uit één sociale laag toegang hebben, en de mensen die het werk dragen uit andere lagen komen, krijgt de plek een eigen taal en een eigen referentiekader. Die zijn niet vanzelf de taal en het referentiekader van het werk. De gedissocieerde organisatie is daarmee niet alleen institutioneel gedissocieerd. Zij is ook sociologisch gedissocieerd, en die twee dissociaties versterken elkaar. De mensen die bij elkaar aan tafel zitten, herkennen elkaar. De mensen die niet aan tafel zitten, ontwikkelen een eigen wereld die voor wie aan tafel zit op enig moment ontoegankelijk wordt.

Dit verzwaart de symptomen die ik in de reeks beschreef. De reputatie-architectuur kan zo dik worden omdat zij door mensen wordt bediend die elkaar in academische en culturele referenties begrijpen, en die de uitvoering met dezelfde referenties beoordelen. De reproductie naar binnen werkt zo soepel omdat ABD-rotatie binnen één sociologische laag plaatsvindt, en het wisselen van portefeuille geen wisseling van wereldbeeld vereist. De opgenomen schuld zonder integratie wordt zo betrouwbaar geabsorbeerd omdat de hersteloperatie wordt opgezet door mensen die met de oorspronkelijke uitvoerders weinig sociale binding hebben en daardoor de aannames van die uitvoerders niet hoeven te delen of te bevragen. De performatieve volwassenheid kan zo zichzelf herhalen omdat de codes en regelingen worden geschreven in een register dat de uitvoering weliswaar moet uitvoeren, maar waarin zij zelden zelf is gehoord. In elk van de vier symptomen voegt de sociologische dissociatie een eigen versterkende laag toe.

Voor de interim-praktijk

Voor de interim-bestuurder is dit terrein dagelijks aanwezig en dagelijks delicaat. Wie als interim binnenkomt op een directiepositie of in een MT, treedt zelf de diplomademocratie binnen. Het kostuum, de taal, de referenties, de e-mailetiquette, de wijze waarop het MT-overleg wordt geleid, alle zijn onderdeel van het register waarvan ik in de inleiding sprak. Wie zich niet bewust is dat zij deel uitmaakt van wat zij eigenlijk zou willen corrigeren, doet aan de cyclus mee zonder dat zij dat in de gaten heeft.

Drie disciplines helpen om in dit veld werkzaam te zijn zonder erin te verdwijnen. De eerste is de bewuste oriëntatie op de uitvoering in de eerste honderd dagen van de opdracht. Niet als ritueel werkbezoek, maar als systematische inspectie van wat de uitvoerders zien dat hogerop niet ziet. Een ochtend op een wijkbalie, een middag met een jeugdbeschermer, een dag mee met een schuldhulpconsulent. Niet als onderzoek met clipboard, maar als luistermoment waarin de interim-bestuurder zich expliciet openstelt voor het signaal dat in de gewone keten verdwijnt. Wat zij in die uren leert, weegt vaak zwaarder dan twintig MT-overleggen. Wat zij in die uren leert, weegt ook zwaarder dan haar eigen instinct, en dat is precies de discipline die zij moet leveren.

De tweede is de invoering van plekken waar de twee werelden elkaar reëel ontmoeten. Een gemengd overleg waar een teamleider, een uitvoerder, een afdelingshoofd en een directeur op gelijke voet over een dossier kunnen praten, niet voor de show maar als reguliere voorziening. Een raadsvoorstel dat in concept eerst wordt voorgelegd aan een delegatie van de uitvoering voordat het naar de bestuursadviseur en het college gaat, niet als formele adviesronde maar als inhoudelijke proef. Een werkkamer waarin de directeur sociaal domein een vast dagdeel per week beschikbaar is voor uitvoerders die zonder afspraak iets willen voorleggen. Geen van deze voorzieningen is revolutionair. Wat ze gemeen hebben is dat zij de sociologische scheiding niet aankaarten als kwestie maar haar overbruggen als praktijk.

De derde is de bewuste correctie van de eigen taal in het MT en in het bestuur. Wie als interim-bestuurder in een MT-overleg een uitvoeringsprobleem in algemene-managementtaal beschrijft, levert een product dat in dat overleg wordt geaccepteerd en dat de uitvoering niet meer raakt. Wie hetzelfde probleem in het register van de uitvoering beschrijft, met de specifieke gevallen, de specifieke woorden, de specifieke onmogelijkheden van de mensen die het werk doen, levert iets dat in eerste instantie ongemakkelijk is in dat overleg, en dat in tweede instantie de plek terugbrengt waar inhoudelijk gewicht weer kan landen. Het verschil tussen de twee taalregisters is in een MT-overleg vaak het verschil tussen een kwartier dat soepel verloopt en een kwartier waarin het stil valt. De stilte is niet ongewenst. Zij is het signaal dat de wereld van het werk de tafel heeft bereikt.

Wat zou werken

Bovens en Wille noemen in hun heruitgave een aantal remedies voor de bredere diplomademocratie. Latere selectie in het onderwijs, het matigen van de meritocratie, een maatschappelijke stage voor studenten waarin zij een tijd achter de balie van het UWV of de gemeente werken om kennis te maken met andere sociale milieus dan waarin zij zelf zijn opgegroeid. Wat Bovens in het NRC-interview als zijn eerste politieke prioriteit benoemt, is het pacificeren van de migratiekwestie als de brandende culturele as van de scheidslijn, vergelijkbaar met de pacificatie van de schoolstrijd in 1917.⁷ Voor de politieke arena zijn dit serieuze voorstellen, en ik onderschrijf hun strekking.

Voor het apparaat liggen de remedies dichter bij huis en ze zijn voor opdrachtgevers en interim-bestuurders direct binnen handbereik. Drie ontwerpkeuzes zijn op zichzelf niet revolutionair, maar tegen de huidige praktijk in.

De eerste is het zichtbaar maken van de selectiecriteria die nu onder de afgeschafte diploma-eis blijven werken. Een vacature die “wo werk- en denkniveau” vraagt, hoort expliciet te maken aan welke specifieke kennis, vaardigheid of ervaring deze formulering refereert, en die specifieke punten vervolgens te toetsen. Een afdelingshoofd jeugdzorg dat dertig jaar uitvoerend werk doet en een opleidingsleider mentoreel heeft begeleid in dat werk, bezit een dergelijke kennis en vaardigheid in een vorm die geen wo-bul aantoont en geen wo-bul vervangt. Door de toets specifiek te maken op wat de functie werkelijk vraagt, wordt de impliciete habitus-toets minder dwingend. Dat klinkt eenvoudig en het is in de praktijk lastig, omdat assessment-bureaus en HR-functies hun verdienmodel deels bouwen op de algemene competentietoets die nu de formele eis heeft vervangen. Maar het is precies daar dat de gemeentesecretaris of secretaris-generaal die de selectie ontwerpt, gewicht heeft. Wie zelf de selectievereisten formuleert, kan ze in termen van werk en ervaring zetten, niet in termen van een geabstraheerde denkstandaard die in de praktijk de academische habitus reproduceert. De grote Engelse en Duitse uitvoeringsorganisaties hebben dit type correctie deels al doorgevoerd. Het Nederlandse rijksapparaat heeft, ook na de toeslagenaffaire, deze correctie niet structureel ter hand genomen, en de afschaffing van formele diploma-eisen heeft de noodzaak ervan eerder verhuld dan opgelost.

De tweede is de invoering van een doorlopend leertraject van uitvoering naar directie en omgekeerd. In sommige gemeenten en in een enkele uitvoeringsorganisatie bestaat dit in beperkte vorm onder de naam “verkeer-en-verbinding”. Wat het werkt: een directeur sociaal domein doet één dagdeel per maand mee als uitvoerder, en een uitvoerder doet één dagdeel per maand mee in directieoverleggen, met spreekrecht en met de ruimte om over wat zij meemaakt iets te zeggen dat niet goed valt. Niet als job-rotation, want dat dient de carrière van de directeur en niet de organisatie. Wel als reguliere voorziening die de twee werelden permanent met elkaar laat communiceren. Wie deze voorziening organiseert, vraagt aanvankelijk weerstand uit beide kampen, en oogst over twee jaar een organisatie waarin de sociologische scheiding minder zichtbaar is geworden zonder dat zij is opgeheven.

De derde is dat de bestuursadviseur, de strategisch adviseur en de directeur communicatie van het college niet in de eindredactie van een raadsvoorstel mogen zitten zonder dat een vertegenwoordiger van de uitvoering in dezelfde redactie zit. Dit is een directe verlenging van wat ik in De reputatie-architectuur heb voorgesteld voor de inhoudelijke kolom in het algemeen.⁸ De aanvullende dimensie hier is sociologisch. Een redactie die volledig uit hoogopgeleide functies bestaat, levert per definitie een product dat een hoogopgeleid lezerspubliek bedient, en dat is niet hetzelfde als wat de uitvoering moet kunnen waarmaken. Wie de redactie sociologisch wil mengen, moet daarvoor in de redactiestructuur ruimte ontwerpen. Spontaan ontstaat het niet.

Wat in het komende boek De Richting van de Beweging als de Aiki-methode wordt beschreven, is hier opnieuw bruikbaar.⁹ De menselijke neiging tot herkenning van wie op zichzelf lijkt, is in een diplomademocratie van het apparaat een sterke kracht. Zij wordt niet ontkend en niet geforceerd. Zij wordt omgeleid via een ontwerp dat de prikkel om alleen met sociologische gelijken te werken zwakker maakt dan de prikkel om de werkelijke kennis aan tafel te krijgen. Aiki werkt alleen wanneer de intentie het collectieve belang dient. Een directeur die de uitvoering aan tafel haalt om haar eigen positie te versterken, doet niet aan Aiki maar aan een nieuwe variant van het probleem.

De open vraag

Bovens schetst in het NRC-interview twee scenario’s voor de bredere scheidslijn. Een zwart scenario waarin het ressentiment zich tegen het democratische systeem keert, en een wit scenario waarin nationalistische partijen de stem van praktisch geschoolden representeren binnen de democratische rechtsstaat.¹⁰ Voor de bestuurlijke scheidslijn binnen het apparaat laat zich een verwante vraag stellen, met haar eigen scenario’s.

Het zwarte scenario is dat de twee werelden binnen het apparaat zo ver uit elkaar drijven dat de uitvoerders zich stilzwijgend uit de organisatie terugtrekken, hun stille loyaliteit aan het werk handhaven en hun stille reserve ten opzichte van de eigen organisatie doorvoeren tot het punt waarop de organisatie zichzelf niet meer kan corrigeren. In dit scenario lopen de uitvoeringsorganisaties leeg aan de zijde waar zij hun substantie zouden moeten produceren, terwijl de directielagen blijven rapporteren dat alles onder controle is. Voor wie de toeslagenaffaire goed leest, is dit scenario niet hypothetisch.

Het witte scenario is dat in een aantal organisaties op de schaal van een gemeente, een uitvoeringsorganisatie of een directoraat-generaal mensen op centrale plekken de moed nemen om de sociologische diplomademocratie te corrigeren. Niet door manifesten of wetten, maar door selectiekeuzes, door redactieontwerp, door de vaste dagdelen waar werelden elkaar ontmoeten. In dit scenario wordt de scheidslijn niet weggewerkt, maar zij wordt overbrugd op een aantal plekken waar het verschil maakt. Welke plekken dat zullen zijn, is niet vooruit te zien. Wat ik in mijn opdrachten heb geleerd, is dat zij vaker bij gemeentesecretarissen en directeuren-generaal beginnen die zelf uit een atypisch milieu komen dan bij hen die zelf de zuivere route hebben afgelegd. Wie de eigen sociologische bevoorrechting heeft moeten verdienen of doorbreken, ziet vaker waar in de organisatie hetzelfde patroon zich herhaalt.

Wat in elk geval niet werkt, is de hoop dat het apparaat vanzelf representatiever wordt naarmate de samenleving dat wordt, of de hoop dat het afschaffen van formele diploma-eisen de selectie sociologisch opent. De afschaffing heeft het filter onzichtbaar gemaakt zonder hem zwakker te maken, en daarmee de bestrijdbaarheid ervan verminderd zonder de werking ervan te raken. Wie wil dat de uitvoering haar stem werkelijk in het apparaat hoort, moet aan het feitelijke filter werken, niet aan zijn formele formulering. Dat is geen revolutie. Het is een heroriëntatie van waar het zwaartepunt van de selectie ligt. Op de korte termijn vraagt zij meer ongemak van wie de selectie nu beheerst, omdat zij de impliciete habitus-toets vervangt door specifieke ervarings- en kennisvereisten die zich aan de habitus van de zittende selecteurs onttrekken. Op de lange termijn levert zij een organisatie die haar eigen werk weer kan dragen.

Colofon

“De diplomademocratie van het apparaat” is een Statecraft-publicatie die voortbouwt op de afgesloten reeks Gedissocieerde Organisaties (april-mei 2026), aangevuld met een sociologische dimensie die in die reeks impliciet aanwezig was. De aanleiding is de uitgebreide en herziene editie van Diplomademocratie van Mark Bovens en Anchrit Wille, die in januari 2026 bij Prometheus verscheen. Het paper is geen onderdeel van de reeks zelf, maar zelfstandig leesbaar en in haar diagnose verwant.

Statecraft is het platform van Jacob Huibers voor strategische reflectie op publieke uitvoering. De inhoud sluit aan bij het komende boek De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector (manuscript in voorbereiding).

Reactie en tegenspraak via Statecraft.

Mark Bovens en Anchrit Wille, Diplomademocratie: Opleiding als nieuwe scheidslijn, uitgebreide en herziene editie, Prometheus, 2026 (eerste editie Bert Bakker, 2011). ↩
Sjoerd de Jong, “Langs de lijnen van opleidingsniveau zijn echt gescheiden werelden aan het ontstaan”, interview met Mark Bovens en Anchrit Wille, NRC, 29 januari 2026. De drie cleavage-componenten gaan terug op het klassieke werk van Seymour Martin Lipset en Stein Rokkan, Party Systems and Voter Alignments: Cross-National Perspectives, Free Press, 1967. ↩
Voor de vier symptoom-papers en de afsluitende synthese zie de Statecraft-reeks Gedissocieerde Organisaties (april-mei 2026): De reputatie-architectuur, De reproductie naar binnen, De opgenomen schuld zonder integratie, De performatieve volwassenheid, en Synthese: het herstel van inhoudelijk gewicht. ↩ ↩²
Michael Lipsky, Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services, Russell Sage Foundation, 1980; herziene editie 2010. ↩
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Weten is nog geen doen: Een realistisch perspectief op redzaamheid, WRR-rapport nr. 97, 2017. De toepassing van Lipsky in het Nederlandse openbaar bestuur is verder uitgewerkt in onder meer Mark Bovens, Paul ‘t Hart en Mirko Noordegraaf (red.), Public Innovation around the World, Peter Lang, 2014, en in Mirko Noordegraaf, Risky Business: How Professionals and Professional Fields (Must) Deal with Organizational Issues, Organization Studies 32(10), 2011. ↩
Pierre Bourdieu, La Distinction: Critique sociale du jugement, Éditions de Minuit, 1979; Engelse editie Distinction: A Social Critique of the Judgement of Taste, Harvard University Press, 1984. De begrippen cultureel kapitaal en habitus worden in dit werk uitgewerkt en sluiten aan op zijn eerdere werk over reproduction en symbolic violence. ↩
Voor de pacificatie van de schoolstrijd zie de grondwetsherziening van 1917, waarin algemeen kiesrecht en vrijheid van onderwijs in onderling samenspel werden vastgelegd. Voor een recente bestuurskundige reflectie op deze pacificatie als precedent zie Paul ‘t Hart en Mark Bovens (red.), Politiek-bestuurlijke crisismanagement, Boom Lemma, 2014. ↩
Jacob Huibers, De reputatie-architectuur: Wat er gebeurt als de buitenkant van de overheid haar eigen binnenkant herschrijft, symptoom-paper I in de reeks Gedissocieerde Organisaties, Statecraft, april 2026, sectie “Wat zou werken”. ↩
Voor de Aiki-methode als ontwerpprincipe in plaats van interventietechniek zie De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector, manuscript in voorbereiding, hoofdstuk 10. ↩
De Jong (2026), zie noot 2. ↩