Jacob Huibers — Statecraft, april 2026

Ergens dit voorjaar dook machinery-of-government.vercel.app op in mijn tijdlijn. Een Britse ontwikkelaar heeft de hele Whitehall-machine in één scherm gezet. Departementen, ministers, agentschappen, arm’s length bodies, met budget en personeelsaantallen erbij. Klikbaar, doorzoekbaar, in een halfuur door te lopen. Wie hem doorklikt heeft daarna een redelijk volledig beeld van wie in het Verenigd Koninkrijk waarvoor verantwoordelijk is.

De vraag drong zich op of dat ook voor Nederland kan. Het korte antwoord: de data zijn er. Het Register van Overheidsorganisaties op organisaties.overheid.nl houdt de stand bij, het CBS levert de financiële cijfers, rijksfinancien.nl ontsluit budgetten en personeelsaantallen per agentschap en ZBO. Een ontwikkelaar met een avond tijd kan de Whitehall-aanpak technisch repliceren.

Het langere antwoord is interessanter. Wie de oefening doet ziet niet een Nederlandse versie van het Britse beeld verschijnen. Wie de oefening doet ziet iets onleesbaars. En die onleesbaarheid is geen technisch probleem dat met een betere visualisatie kan worden opgelost. Het is het verhaal zelf.

Wat het Britse project zichtbaar maakt

Het Britse model is in essentie hiërarchisch: ministerial departments aan de top, daaronder executive agencies en non-ministerial departments, en daaronder weer een laag van publieke organen op afstand. Drie lagen, allemaal vanuit het centrum aangestuurd, allemaal in beginsel onder ministeriële verantwoordelijkheid. De visualisatie kan dat tonen omdat de structuur zich laat tonen. Een leek begrijpt na een paar minuten hoe Defra zich verhoudt tot het Environment Agency, of wat de Driver and Vehicle Standards Agency doet binnen het departement van Transport.

Lokale overheid blijft in dit beeld buiten zicht. Dat is in het Britse geval verdedigbaar, omdat local government qua budget en taken een fractie is van wat in Nederland decentraal is belegd. De gemeenten van Engeland, Schotland, Wales en Noord-Ierland samen geven minder uit dan het Department for Work and Pensions alleen. Wie Whitehall in beeld brengt, brengt vrijwel de hele staat in beeld.

In Nederland is die verhouding omgekeerd. De gemeenten gaven in 2024 ruim 80 miljard euro uit, gemeenschappelijke regelingen 13,2 miljard, provincies en waterschappen samen ongeveer 10 miljard. Bij elkaar opgeteld is dat een aanzienlijk deel van wat de Nederlandse overheid feitelijk doet. Wie de Britse aanpak hier repliceert en lokaal eruit laat, vertelt het verhaal niet. En wie lokaal erin neemt, krijgt geen visualisatie meer maar een wirwar.

De cijfers die het beeld onleesbaar maken

Nederland heeft 13 ministeries, ongeveer 38 agentschappen, een kleine 120 zelfstandige bestuursorganen, 12 provincies, 21 waterschappen, 25 veiligheidsregio’s, 29 omgevingsdiensten, en 342 gemeenten. Tot zover is het ongeordend maar overzichtelijk. Daaronder ligt de eigenlijke vondst: 438 gemeenschappelijke regelingen, in vier wettelijke vormen, die samen ruim drieduizend hub-and-spoke-verbindingen vormen tussen die 342 gemeenten en de bovenlokale taken die zij collectief proberen uit te voeren.

Dat getal van 438 vraagt om een toelichting, want telmethoden lopen uiteen. Het GR-register op overheid.nl bevat openbare lichamen, bedrijfsvoeringsorganisaties, gemeenschappelijke organen en zogenoemde regelingen zonder meer. Wie alleen de zware variant telt komt op een paar honderd lager uit, wie ook de centrumregelingen meetelt en de samenwerkingsovereenkomsten erbij neemt komt boven de zevenhonderd. De spreiding is op zichzelf veelzeggend: er bestaat geen autoritatief antwoord op de vraag uit hoeveel onderdelen de Nederlandse uitvoeringsoverheid bestaat. Een staat die zichzelf niet kan tellen, kan zichzelf ook niet tekenen.

Voor wie het wel probeert ontstaat een beeld waarin de gemiddelde Nederlandse gemeente in tussen de acht en negen gemeenschappelijke regelingen zit. Een wethouder in een gemeente met 50.000 inwoners is daarmee bestuurslid van een veiligheidsregio, een GGD, een omgevingsdienst, een belastingsamenwerking, een sociale werkvoorziening, een ICT-coöperatie, een werkbedrijf en een jeugdregio. Dat zijn alleen de structurele samenwerkingsverbanden. Daarbij komen tijdelijke convenanten, regiodeals, programmaorganisaties, en de eigen accountmanagers van rijksuitvoerders die met de gemeente afstemmen.

In een interim-opdracht in een centrumgemeente werkte ik met een wethouder die in veertien Algemeen Besturen zat. Hij beschreef zijn agenda als een matrix waarin elke maand zes tot acht GR-vergaderingen viel, elk met een eigen begrotingscyclus, een eigen jaarrekening, een eigen accountantsverslag, en een eigen zienswijzeprocedure. Hij leidde geen van die organisaties. Hij vertegenwoordigde zijn gemeente in collectieve besturen waar zijn stem statistisch nooit doorslaggevend was, en waar de besluiten vervolgens via een omslagsystematiek terugkwamen op de gemeentebegroting. Zijn raad keurde de zienswijzen af die hij later in het AB toch niet zou kunnen blokkeren. Het systeem produceerde de papieren werkelijkheid van democratische controle, terwijl iedereen in de keten wist dat het ritueel was.

De UWV-paradox

Eén observatie is bestuurskundig instructief: groot maakt niet vanzelf onbeheersbaar, klein wel.

Het UWV bestrijkt een budget van rond de 44 miljard euro. Dat budget wordt jaarlijks gecontroleerd door de Tweede Kamer via de vaste commissie voor SZW, getoetst door de Algemene Rekenkamer, geïnspecteerd door een nationale inspectie, becommentarieerd door een vakbondsdelegatie, en gevolgd door media die elke incidentele uitkeringsfout binnen een dag in de krant hebben. De ministeriële verantwoordelijkheid is geregeld. De democratische infrastructuur per euro publiek geld is, voor alle problemen die het UWV heeft, indrukwekkend.

Een willekeurige gemeenschappelijke regeling van 200 miljoen euro heeft niets van dat. Geen vaste commissie. Geen Rekenkamer met dossierkennis. Geen nationale inspectie. De democratische controle loopt via vertegenwoordigers in een AB, die zelf in zeven of acht andere AB’s zitten en geen fractie-ondersteuning op het dossier hebben. De gemeenteraad krijgt een zienswijze ter goedkeuring waarvan iedereen weet dat hij de uitkomst niet bindt. Op het moment dat de jaarrekening van een GR op de raadsagenda komt, zijn de besluiten al twee jaar oud en is het geld al uitgegeven.

Wie binnen het stelsel werkt herkent dit als de structurele paradox: hoe kleiner en versnipperder het bestuurlijke arrangement, hoe minder controle erop wordt uitgeoefend. Niet omdat raadsleden dom of laks zijn, maar omdat het mathematisch onmogelijk is om met de tijd van een part-time controleur acht tot tien organisaties te volgen, elk met hun eigen P&C-cyclus en hun eigen technische dossiers. De juridische fictie van verlengd lokaal bestuur, waarmee de Wet gemeenschappelijke regelingen sinds 1985 werkt, is in de uitvoering een lege huls.

Het wiskundige optimum als spiegel

Wie het ontwerpprobleem rationeel benadert, komt op een onverwacht net antwoord. De klassieke organisatiekundige stelregel is dat een effectieve span of control tussen de vijf en negen entiteiten ligt. Met zeven als richtgetal en 342 gemeenten aan de basis levert dat exact drie lagen op: 7 × 7 × 7 = 343 ≈ 342. Eén nationaal niveau, daaronder zeven landsdelen, daaronder negenenveertig regio’s, en daaronder de gemeenten. De wiskunde die het Britse model impliciet hanteert, blijkt voor Nederland net zo goed sluitend te zijn.

Dit is geen blueprint voor een nieuwe staatsinrichting. Het is een spiegel. Het toont wat de Nederlandse uitvoeringsoverheid feitelijk al probeert te organiseren, namelijk een schaalbare gelaagdheid waarin lokale taken lokaal worden uitgevoerd en bovenlokale taken op een passend niveau worden gebundeld. Het toont ook hoe ver de feitelijke architectuur is afgedwaald van een minimale logica. In plaats van zeven landsdelen heeft Nederland vier informele landsdelen en twaalf provincies die qua uitvoeringscapaciteit grotendeels overlappen met regio-indelingen die vanuit het rijk zijn opgelegd. In plaats van vijftig structurele regio’s heeft Nederland 25 veiligheidsregio’s, 29 omgevingsdiensten, 25 GGD-regio’s, 35 arbeidsmarktregio’s, 42 jeugdregio’s, en 30 RES-regio’s, die alle een eigen indeling hanteren en elkaar slechts gedeeltelijk overlappen.

Congruentie van regio-indelingen is een open deur, en het is verleidelijk om daar te eindigen. Maar congruentie raakt niet aan de eigenlijke kwestie. Ook bij volkomen congruente regio-grenzen blijven het 25 of 50 of 80 aparte rechtspersonen met aparte besturen, aparte begrotingen, aparte besluitstructuren, en het probleem dat geen van die rechtspersonen door de inwoners rechtstreeks wordt gekozen. Het structurele tekort zit niet in de geografische lijnen, het zit in het ontbreken van een bestuurslaag die mandaat heeft over wat zich op die schaal afspeelt.

Wat zichtbaarheid verandert

Het Britse project is verleidelijk omdat het de staat hanteerbaar maakt. Een visualisatie van het Nederlandse equivalent zou iets anders doen. Zij zou tonen waarom de staat zichzelf niet meer in de hand heeft.

Een groot deel van de Nederlandse uitvoeringsoverheid bestaat uit organisaties die door geen kiezer rechtstreeks worden gemandateerd, die door geen minister of wethouder volledig worden aangestuurd, en die door geen volksvertegenwoordigend orgaan effectief kunnen worden gecontroleerd. Het is geen schaduwoverheid in de complot-zin van het woord. Het is een werkelijke overheid, met werkelijke begrotingen en werkelijke besluiten, die bij gebrek aan democratische infrastructuur in een zone van structurele onzichtbaarheid opereert. De inspanning die een raadslid moet leveren om zicht te krijgen op één GR-begroting staat niet in verhouding tot wat met die zienswijze vervolgens kan worden bereikt. De rationele response is dan dat de meeste GR-begrotingen als hamerstuk worden goedgekeurd, en zo gebeurt het ook.

De Wet versterking democratische legitimatie gemeenschappelijke regelingen, in werking sinds 2022, voegt aan dit beeld het kenmerkende patroon toe: in plaats van de structurele vraag te stellen waarom acht tot tien rechtspersonen per gemeente überhaupt zinvol is, voegt de wetgever extra waarborgen toe binnen het bestaande stelsel. Een burgerparticipatieparagraaf in elke regeling, een uitgebreidere zienswijzeprocedure, een verplichting tot evaluatie. De papieren controle wordt verhoogd, het feitelijke probleem blijft. Het stelsel verdedigt zichzelf door zich juridisch verder te complexificeren, en daarmee de kans verkleint dat een raadslid er nog wat van begrijpt.

Een Wgr+-jeugdregio, zoals het wetsvoorstel verbetering beschikbaarheid jeugdzorg voorziet, zou daar het volgende voorbeeld van zijn. Een drieënveertigste samenwerkingsverband in het sociaal domein, in een nieuw juridisch jasje, met weer een eigen bestuur en een eigen begroting. De toelichting bij de wet beschrijft het als een aanscherping van de huidige praktijk. Wie het stelsel kent, leest een uitbreiding van het probleem dat de wet beweert op te lossen.

Iets meer in de geest van wat een visualisatie zou kunnen blootleggen, is de vraag wat in Nederland de minimale werkende eenheid van publieke besluitvorming is. Een minister beslist met mandaat, een wethouder beslist met mandaat, een AB beslist collectief en kan door geen van zijn leden zelfstandig worden aangestuurd. Wie iets gedaan wil krijgen op het bovenlokale niveau, moet een conferentie organiseren. Wie iets niet gedaan wil krijgen, hoeft alleen maar te wachten tot de coördinatiekosten anderen uitputten. Daarmee is het stelsel een conserverend mechanisme van de eerste orde. Het kan vrijwel niets nieuws produceren, en het kan vrijwel niets afbouwen.

Een interventie die deze stand van zaken werkelijk wil veranderen, raakt niet aan een individuele regeling maar aan het ontwerpprincipe. Dat principe luidt sinds 1985 dat bovenlokale taken via verlengd lokaal bestuur worden belegd, ook als de schaal van de taak het lokaal niet meer dragen kan en ook als de raadsleden die het zouden moeten controleren er feitelijk niet meer aan toekomen. Een staat die haar uitvoeringsoverheid niet meer kan tekenen is een staat die haar eigen ontwerp niet meer kan verdedigen.

Het Britse project laat zien wat een staat is wanneer zij zich nog laat tonen. De Nederlandse versie zou laten zien wat een staat wordt wanneer zij dat niet meer doet.

---

Bronnen: CBS, Gemeentelijke indeling 2026 en Overheidsfinanciën 2024; CBS Iv3-model gemeenschappelijke regelingen; Register van Overheidsorganisaties (organisaties.overheid.nl); Wet gemeenschappelijke regelingen; Wet versterking democratische legitimatie gemeenschappelijke regelingen (2022); machinery-of-government.vercel.app.