Gedissocieerde organisaties — Statecraft

Jacob Huibers — Statecraft, april 2026

De vergeten kluis

In april 2019 kondigde de toenmalige staatssecretaris van Financiën in twee Kamerbrieven aan dat de Belastingdienst honderden miljoenen verouderde documenten in een afgeschermde dataomgeving zou onderbrengen. AVG-conform, in afwachting van inventarisatie en archivering. Een institutionele oplossing voor een institutioneel probleem. Niemand verborg iets. Het stond er.

Zeven jaar later, in april 2026, blijkt dat in die kluis vierenzestig miljoen documenten waren beland die opgevraagd hadden moeten worden door de parlementaire enquêtecommissie Fraudebeleid en Dienstverlening. Het kwam aan het licht door een steekproef. In de tussenliggende jaren had niemand er nog naar omgekeken. De Auditdienst Rijk niet, de Autoriteit Persoonsgegevens niet, de Ombudsman niet, de twee opvolgende staatssecretarissen niet. De kluis was niet verborgen. Hij was vergeten.

Dit is een ander type schandaal dan de toeslagenaffaire of Groningen. Daar werd actief informatie achtergehouden, advies genegeerd, druk uitgeoefend om signalen te dempen. Hier zien we iets eigenaardigers. Een organisatie die expliciet aankondigde wat zij opsloeg, vervolgens systematisch ophield het te zien, en daarmee structureel vergat wat zij zelf had vastgelegd. Niet door één persoon. Door een keten van instanties die elk hun rol formeel correct vervulden en gezamenlijk een dossier zeven jaar lang lieten verdampen. Dat is geen verbergen. Dat is dissociatie op systeemniveau.

”De adviescommissie wordt geacht haar werk goed te doen”

Een tweede observatie, op een andere schaal. Een gemeente komt over haar bijstandsbudget heen, het rijksbudget waaruit zij bijstand en aanverwante uitkeringen aan inwoners financiert. Voor dit type tekorten bestaat een vangnetregeling: de gemeente kan bij het Rijk een aanvullende uitkering aanvragen, na advies van een onafhankelijke adviescommissie en toetsing door een tweede commissie. In dit dossier maakt de adviescommissie een evidente fout. Niet betwistbaar, niet interpretabel, gewoon fout. De toetsingscommissie neemt het rapport over en bevestigt de uitkomst. Het ministerie neemt het over en beslist conform. De bestuursrechter toetst marginaal, met een formulering die er feitelijk op neerkomt dat de adviescommissie wordt geacht haar werk goed te doen, dus dat de inhoud niet opnieuw beoordeeld hoeft te worden. Vier schakels, elk procedureel correct, één evidente fout, en de uitkomst is institutionele onaantastbaarheid.

Dit is geen incident en geen falen van een individuele functionaris. Het is hoe het systeem is ontworpen. Marginale toetsing was lang staande jurisprudentie en had goede gronden, namelijk dat de rechter geen bestuursorgaan is. De toetsingscommissie hoort zich op het advies te baseren. Het ministerie volgt de keten. Elke schakel doet wat ze moet doen, en niemand kan corrigeren wat de eerste schakel mis heeft.

Sinds de toeslagenaffaire is de bestuursrechtspraak in beweging. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in 2022 expliciet afstand genomen van de strikte marginale toets bij ingrijpende bestuursbevoegdheden, en de evenredigheidstoets verbreed. Die kentering werkt vooral door waar burgers individueel onevenredig worden geraakt en fundamentele rechten in het geding zijn. Voor de bestuurlijk-bestuurlijke verhouding tussen gemeente en Rijk, waarin geen burger maar een mede-overheid de aanvrager is, blijft de oude logica overeind. Het systeem corrigeert haltend waar het door schade aan inwoners daartoe is gedwongen, en zet zijn oorspronkelijke werking voort waar de actoren zelf overheden zijn die volgens stelsellogica gelijkwaardig deelnemer zouden moeten zijn. Dat de keten ondoordringbaar blijkt voor de partij die er volgens Gemeentewet en Financiële verhoudingswet evenwaardig deel van uitmaakt, zegt iets over wat zich afspeelt voor inwoners zonder middelen, juridisch apparaat of formele stelselpositie.

Wat dit met de datakluis verbindt, is niet de aard van de fout maar de aard van de keten. In beide gevallen is elke schakel formeel correct en is de optelsom van die correctheid een uitkomst die niemand had gekozen wanneer het systeem in staat was geweest haar in één keer te overzien. In beide gevallen ontbreekt de plek waar substantie zwaarder weegt dan procedure. In beide gevallen is dat ontbreken niet een omissie maar een ontwerpkeuze, vaak met goede afzonderlijke gronden, die collectief produceert wat ze afzonderlijk niet bedoeld heeft.

Wat Kampen zag, en wat erbij is gekomen

In een drieluik op ManagementSite uit 2007 introduceerden Joost Kampen en de orthopedagoog Alje Mulder het begrip “verwaarloosde organisatie” voor een breder publiek. Een organisatie “die aan het verloederen is”, schreven zij in hun openingsvragen. Een sterker woord dan in latere literatuur op organisaties is toegepast, en treffend. Kampen werkte het idee uit in zijn promotieonderzoek aan de VU en in een reeks van inmiddels vijf boeken. De analogie kwam uit de orthopedagogiek. Een verwaarloosd kind is geen mishandeld kind. Mishandeling is actief, verwaarlozing is het systematisch nalaten van wat ontwikkeling nodig heeft: aandacht, structuur, sturing, begeleiding. Het kind dat zo opgroeit ontwikkelt herkenbare patronen. Schijnaanpassing om confrontaties te vermijden. Slim afweergedrag. Onvermogen tot reflectie uit angst voor afwijzing. Ontkenning van eigen verantwoordelijkheid uit angst voor schuld.

Kampen’s bijdrage was om deze patronen te herkennen op organisatieniveau. Zijn definitie staat: een verwaarloosde organisatie is een organisatie waar het langdurig heeft ontbroken aan aandacht en structuur in de dagelijkse praktijk én aan sturing en begeleiding van de ontwikkeling. Zijn diagnose is scherp, zijn herstelmodel is empirisch onderbouwd, zijn werk over destructieve consultancy laat zien dat hij planned-change-modellen die niet werken in verwaarloosde organisaties uitvoerig heeft beschreven. In zijn masterclass van april 2025 gebruikt hij het Belastingdienst-jaarplan 2021 als oefencasus, met de vraag wat zijn deelnemers zien met de blik van verwaarloosde organisaties. Hij mist het patroon niet, en hij gaat er niet in mee.

Wat zijn werk wel doet, en wat een grens stelt aan wat het kan verklaren, is dat de eenheid van analyse de individuele organisatie blijft. De diagnose betreft één organisatie. Het herstelmodel werkt op één organisatie. De zes ontwikkelingsstadia (stoppen verwaarlozing, basis op orde, informele organisatie overbodig maken, professionalisering, ontwikkeling integreren, continuïteit borgen) doorlopen één organisatie. Zijn observatie dat volledig herstel even lang duurt als de verwaarlozing zelf, is een herkenbare bevinding in de Nederlandse veranderkundige literatuur. Vermaak en De Caluwé hebben met hun werk over taaie vraagstukken gewezen op de hardnekkigheid van organisatorische patronen die over generaties van leidinggevenden heen overleven, met de Amsterdamse GVB-casus als veelbesproken voorbeeld in zowel hun werk als dat van Kampen.

Wat in geen van deze frames volledig zichtbaar wordt, is wat er met dat herstel gebeurt wanneer de institutionele context waarin de herstellende organisatie opereert tegelijkertijd zelf is gemigreerd. Een geheel herstelde organisatie zou volgens het model in de huidige Nederlandse uitvoeringsoverheid herstellen tot wat in dat veld als normaal geldt. Dat is een andere norm dan twintig jaar geleden. De stelling van deze reeks is niet dat Kampen’s diagnose verkeerd is. Zij is dat zijn frame, en de frames die ernaast staan, een vraag onbeantwoord laten die voor de Nederlandse uitvoeringsoverheid in 2026 de meest acute is. Als de norm waarnaar herstel zich richt zelf is verschoven, wat betekent herstel dan nog?

Vier dossiers, één institutionele conditie

Op Statecraft staan vier voorgaande publicaties die elk vanuit een specifieke aanleiding zijn geschreven. Bij hernieuwde lezing tonen ze hetzelfde patroon: niet binnen één organisatie maar in de institutionele architectuur die organisaties draagt en op elkaar laat aansluiten. Dit paper opent de reeks waarin dat patroon onder een gemeenschappelijke naam komt te staan.

Navigeren versus Plannen beschreef de Nederlandse bestuurspraktijk waarin organisaties voortgangsrapportages produceren over plannen die de werkelijkheid niet meer raken. De diagnose in dat paper bleef bij de functie van het plan: legitimering, verantwoording, schijnzekerheid. Wat die diagnose niet behandelt is dat een individuele organisatie die zou willen stoppen met dit ritueel, zich daarmee zou onttrekken aan het verantwoordingsverkeer waarin alle andere organisaties wél doorgaan. Het ritueel is niet binnen één organisatie te beëindigen. Het is institutionele standaardpraktijk geworden.

Het paper over recreatiewoningen en impliciete keuzes beschreef hoe het Nederlandse openbaar bestuur stelselmatig keuzes maakt zonder ze te kiezen. Een fiscale wijziging hier, een handhavingslijn daar, een verbod dat geleidelijk een markt verschuift, en achter het geheel niemand die de optelsom heeft willen of kunnen maken. Wat dit paper expliciteert, is dat de impliciete keuze niet de uiting is van onvolwassen besluitvorming binnen één bestuursorgaan. Zij is wat onvermijdelijk gebeurt wanneer meerdere instanties elk hun eigen besluit goed nemen en niemand belast is met de samenhang van het geheel. De architectuur produceert impliciete keuzes als bijproduct.

Het paper over schaarste beschreef vier handelingsmodi onder netcongestie en stikstof: norm herdefiniëren, schaal verleggen, transparant alloceren, tijd kopen. Diagnose en handelingsrepertoire, in die volgorde. Wat dat paper niet behandelde, is de bestuurlijke vraag waarom externe schaarste in Nederland niet leidt tot het patroon van de gemeenschappelijke vijand dat in oorlogen, pandemieën en watersnood historisch zichtbaar werd. Een gezonde bestuurslaag had onder gelijktijdige druk samengeklonken. Wat we feitelijk zagen was intensivering van isolement. Vijftien gemeenten met dezelfde aanvragen, geen samenwerking. Provincies die hun eigen aandeel verdedigden. Een rijksoverheid die bewindspersoon-per-bewindspersoon werkte. Niet uit slechte wil, maar omdat de institutionele architectuur elk niveau dwingt tot eigen verantwoording in eigen domein, waardoor samenwerken een afwijking is in plaats van de logische respons.

De architectuur van het zwijgen beschreef de Belastingdienst-datakluis als gevalstoepassing van een breder mechanisme van organisatorisch zelfbehoud. Wat het frame van deze reeks eraan toevoegt, is dat de kluis ook werkte zonder dat iemand actief verborg. Het apparaat had de capaciteit om iets aan te kondigen en het vervolgens zeven jaar lang niet meer te zien. Vier toezichthoudende instanties, twee opeenvolgende staatssecretariaten, een parlementaire enquêtecommissie met het zwaarste onderzoeksinstrument dat de Tweede Kamer kent: geen van hen had de inhoud van de kluis in beeld voordat een steekproef het toonde. Dat is geen incompetentie. Dat is het ontbreken, in het ontwerp van de keten, van een plek waar substantie kan landen.

Vier dossiers, één gemeenschappelijke conditie. Niet binnen de organisatie, maar in de manier waarop organisaties elkaar omgeven en op elkaar zijn ingericht. De buitenkant rapporteert, kiest, alloceert, archiveert. De binnenkant heeft de verbinding met wat dat betekent stelselmatig doorgesneden. Die doorsnijding is geen gevolg van individueel falen, maar van structureel ontwerp.

Verbinding als interventie

Wie probeert dit met meer toezicht of zwaardere sancties op te lossen, verergert het. Dat is geen politieke voorkeur, het is een waarneming. Hardere sancties op vastgelegde fouten verhogen de prikkel om niet vast te leggen. Strengere toezichtkaders verlengen de keten en creëren extra plekken waar substantie kan verdampen. Persoonlijke aansprakelijkheid voor topambtenaren leidt tot defensieve organisatieculturen waarin niemand meer beslist en alle verantwoordelijkheid via collectieve organen loopt die geen individu kunnen aanspreken. We hebben deze patronen gezien in zorg, onderwijs, jeugdzorg en woningcorporaties. Toezicht dat afhankelijk is van wat de gecontroleerde keten aanlevert, is geen toezicht. Het is een nieuwe schakel in dezelfde keten.

Wat wel werkt, of preciezer: wat minder slecht werkt, is verbinding. Niet als therapeutisch begrip en niet als participatie-belofte, maar als ontwerpprincipe. Verbinding is hier de geconstrueerde plek waar substantie meer weegt dan procedure, waar correctie van een evidente fout daadwerkelijk binnen kan komen, waar iemand bevoegd is om “dit klopt niet” te zeggen op een manier die de keten verandert. In Kampen’s vocabulaire heet dat het veranderkundig geweten. Hij gebruikt de term voor de externe adviseur die in een verwaarloosde organisatie de rol vervult die binnenshuis is verdwenen. Voor de institutionele architectuur is dezelfde rol nodig op een andere schaal: plekken die de hele keten dwingen tot inhoudelijk gewicht, niet één keer per crisis maar als reguliere voorziening.

Concreet betekent dit een andere ontwerpfilosofie van uitvoeringsorganisaties en hun toezichtketens. Onveranderlijke audit-trails, zodat verlies van informatie niet meer binnen de keten kan worden opgelost. Directe brontoegang voor toezicht, in plaats van rapportages die door de gecontroleerde organisatie zijn voorbewerkt. Beschermde meldkanalen die anonimisering bij de bron, externe behandeling buiten de eigen kolom en juridische immuniteit voor materiële openbaringen combineren. Een vorm van inhoudelijke toetsing in bezwaar- en beroepsketens die verder reikt dan marginaal, op specifieke gronden waar de eerste schakel een evidente fout heeft gemaakt. Loskoppeling van ambtelijke carrière en kolomloyaliteit, zodat openheid niet langer een carrièrekostenpost is.

Geen van deze ingrepen is wondermiddel. Samen vormen ze een ontwerp dat de menselijke neiging tot zelfbehoud niet ontkent maar omleidt. Dat is wat in het komende boek “De Richting van de Beweging” als de Aiki-methode wordt beschreven, niet meer als techniek voor weerstand bij verandering maar als ontwerpprincipe voor instituties die in staat zijn correctie binnen te laten. Diagnose en handelingsrepertoire vallen hier samen. Wie verstaat waarom evidente fouten niet meer landen, kan een institutionele architectuur bouwen waarin ze dat wel doen.

Voor de interim-praktijk verandert dit wat opdrachten betekenen. Niet primair de uitvoering van een vooraf gedefinieerd plan. Niet primair de oplossing van een geïsoleerd probleem. Wel het herstellen van plekken in de organisatie en haar keten waar substantie weer kan landen, op een schaal en in een tempo dat hanteerbaar is. Dat is langzamer en moeilijker te verantwoorden dan de gangbare interim-opdracht. Het is ook de enige interventie die houdt, omdat ze aan de oorzaak werkt en niet aan het symptoom.

De open vraag

Kampen’s observatie dat herstel even lang duurt als verwaarlozing zelf, leunt op een aanname die voor één organisatie verdedigbaar is en voor een institutioneel systeem onbeantwoord blijft. De aanname is dat er een gezond referentiepunt bestaat waarnaar herstel zich kan richten. Voor één afdeling in een grotere organisatie is dat referentiepunt het normale functioneren van vergelijkbare afdelingen elders. Voor één organisatie in een institutioneel systeem is dat referentiepunt het functioneren van vergelijkbare organisaties. Maar als het systeem zelf in beweging is, en de patronen die we als verwaarlozing herkennen overal in vergelijkbare mate aanwezig zijn, wat is dan het referentiepunt waar herstel zich op kan richten?

Dit is geen retorische vraag. Het is de werkelijke vraag onder dit hele dossier en die binnen de bestaande herstelmodellen niet beantwoord kan worden. Een individuele organisatie die volgens Kampen’s zes stadia zou worden hersteld, herstelt naar wat in het huidige veld als normaal geldt. Dat is niet het referentiepunt waar het model historisch op was gekalibreerd. Of dat herstel is, of slechts hertraining naar een verschoven norm, is een vraag die ik niet kan beantwoorden. Ik vermoed dat zij zich pas laat beantwoorden door empirisch onderzoek over een langere termijn dan we hebben.

Wat we wel kunnen, is werken aan plekken waar verbinding is georganiseerd, in de wetenschap dat we niet weten of de optelsom daarvan een hersteld systeem oplevert of een hertraind systeem. Dat is bescheidener dan de pretentie van veel bestuurskundige literatuur, en eerlijker.

De reeks

Met dit paper opent op Statecraft een reeks die de hier geschetste these uitwerkt aan de hand van afzonderlijke symptomen. Vier symptomen verdienen eigen ruimte. De groei van de reputatie-architectuur, het apparaat van woordvoerders, bestuursadviseurs en communicatiemedewerkers dat de organisatie nu primair naar buiten richt en daarmee de inhoudelijke kolom heeft verschoven van middelpunt naar bijproduct. De reproductie naar binnen, het mechanisme waarmee instituties hun eigen opvolgers in dezelfde patronen vormen via roulatie, externe inhuur en de afwezigheid van mentoring boven afdelingsniveau. De opgenomen schuld zonder integratie, de financiële handtekening van hersteloperaties die twee tot tien keer duurder zijn dan de oorspronkelijke problemen, zonder dat de onderliggende structuur zich aanpast. En de performatieve volwassenheid, het apparaat van governance-codes, integriteitsbeleid en compliance-architectuur dat de buitenkant gerijpt doet ogen terwijl de integratiefunctie eronder ontbreekt.

Elk symptoom krijgt een eigen paper, in dezelfde toon en omvang als de vier voorgaande publicaties. Een afsluitende synthese verbindt de reeks en formuleert wat dit ontwikkelingsverhaal voor opdrachtgeverschap, interim-management en bestuurskundige opleidingen betekent. De papers verschijnen in 2026 en 2027.

Een uitnodiging tot tegenspraak

Drie waarschuwingen voor wie meeleest. De eerste is methodologisch. Dissociatie is een individueel-psychologische categorie. De toepassing op organisaties en op institutionele architecturen is metafoor met diagnostische pretenties, geen klinische diagnose. Wie dit paper leest als bewijs dat een specifieke organisatie of een specifieke bestuurder ziek is, leest het verkeerd. Het frame is bruikbaar voor zelfdiagnose, voor intervisie en voor herontwerp. Het is geen wapen om anderen mee aan te wijzen.

De tweede is intellectueel. Het hier ontwikkelde frame staat schatplichtig aan twintig jaar werk van Joost Kampen, met name aan zijn diagnose van verwaarloosde organisaties, zijn herstelmodel, zijn werk over destructieve consultancy en de begripsvorming die hij met Alje Mulder in 2007 op gang bracht. Het verschil dat ik introduceer betreft niet de geldigheid van zijn diagnose maar haar reikwijdte. De vraag of zijn herstelmodel toereikend is wanneer de institutionele context waarin een herstellende organisatie opereert zelf in beweging is, leg ik op tafel zonder de pretentie haar zelf beantwoord te hebben. Reactie en weerwoord zijn welkom.

De derde is praktisch. Dit denken is bruikbaar zolang het tot beweging leidt. Wordt het een nieuw vocabulaire dat de institutionele architectuur absorbeert zonder te integreren, dan voegt het een laag toe aan precies het probleem dat het beschrijft. Het is dezelfde valkuil die governance-codes en integriteitsbeleid hebben laten zien. Daarom is “gedissocieerde organisaties” geen merk en geen positionering. Het is een hypothese die beproefd moet worden, en die beproeving begint hier.

Colofon

“Gedissocieerde organisaties” is het inleidend paper bij een gelijknamige reeks op Statecraft. De reeks bouwt voort op de eerder verschenen publicaties Navigeren versus Plannen, het paper over recreatiewoningen, het paper over schaarste, en de architectuur van het zwijgen.

Statecraft is het platform van Jacob Huibers voor strategische reflectie op publieke uitvoering. De inhoud sluit aan bij het komende boek “De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector” (verschijnt najaar 2026). Het hier geschetste frame krijgt in dat boek een eigen plaats tussen Deel I en Deel II, als ontwikkelingsachtergrond waaronder de interventiemethodiek beter te begrijpen is.

Reactie en tegenspraak via Statecraft.

Jacob Huibers is interim-manager met ruim twintig jaar ervaring in de Nederlandse publieke sector. Hij werkte als clustermanager, clusterdirecteur en kwartiermaker bij gemeenten van vijftigduizend tot ruim tweehonderdduizend inwoners en bij regionale samenwerkingsverbanden.