De reputatie-architectuur — Statecraft

Jacob Huibers — Statecraft, april 2026

Vier versies voordat de inhoud terug was

Bij een centrumgemeente waar ik als interim-bestuurder werkte, kwam in de tweede week van mijn opdracht een raadsvoorstel langs over een herijking in het sociaal domein. De inhoudelijke afdeling had een eerste versie geschreven, met de werkelijke zorgvragen, de cijfers, de afwegingen die zij voorzag. Het stuk ging vervolgens via juridische zaken die het juridisch dichttimmerde, naar de afdeling communicatie die het tot een voor de raad leesbaar verhaal omschreef, en aan het eind kwam het langs de bestuursadviseur van het college. Die laatste was geen communicatiefunctie. Hij had een politiek-bestuurlijke rol, met direct contact tussen de gemeentesecretaris, de wethouder en de fractievoorzitters van de coalitie. Hij paste de toon en hier en daar de formulering aan om de wethouder ruimte te geven voor zijn eigen accent in de raad. Toen het stuk in de stukkenstroom van de raad kwam, was de inhoudelijke afdeling al twee versies eerder afgehaakt. Niet uit kwade wil. Niemand wilde de inhoud onderdrukken. Iedereen wilde het verhaal “beter laten lopen”. De optelsom was dat de stem van de mensen die het werk uitvoeren, het stuk niet meer raakte. Het stuk was geworden wat de buitenkant van het college nodig had om het verdedigbaar te kunnen maken.

Wat ik daar zag is geen incident. Het is wat een gemeente doet wanneer reputatie als organiserende laag boven de inhoudelijke kolom is komen te liggen en niet meer ernaast. Een uitvoeringsorganisatie waarin de inhoudelijke afdeling als laatste schakel met zorgvuldige correcties wordt geraadpleegd, is iets anders dan een uitvoeringsorganisatie waarin diezelfde afdeling als eerste schakel het probleem benoemt. In het tweede geval levert de organisatie inhoud die naar buiten wordt gepresenteerd. In het eerste geval levert zij presentatie waar inhoud nog op gepast moet worden. De volgorde is niet hetzelfde, en de gevolgen zijn niet hetzelfde.

Een familie van functies

Wie spreekt over groei van “de communicatie” bij de overheid heeft een te smalle blik. De reputatie-architectuur waar dit paper over gaat, is een familie van functies die elk een eigen aanduiding kennen. Op rijksniveau gaat het om woordvoerders, persvoorlichters, communicatieadviseurs binnen de directies Communicatie, politiek assistenten van bewindspersonen, omgevingsmanagers, en directies met namen als bestuursondersteuning en eigenaarsadvisering. Op gemeentelijk niveau gaat het om communicatieadviseurs, persvoorlichters van wethouders, bestuursadviseurs van het college, kabinetschefs in grotere gemeenten, en de strategisch adviseurs van burgemeester en wethouders. Sommige van die functies zitten in een directie Communicatie en zijn dus zichtbaar in de officiële tellingen. Andere zitten in stafdiensten, in kabinetten, of als persoonlijke aanstelling onder een bewindspersoon, en blijven daardoor buiten beeld. Wie alleen naar de directies Communicatie kijkt, ziet één meetbaar deel van een groter geheel.

De cijfers voor dat ene meetbare deel zijn niettemin sprekend. De directies Communicatie van de kerndepartementen telden begin 2018 ruim 633 fte. Begin 2024 was dat aantal opgelopen tot 981,2 fte, met een eerste lichte daling naar 946,6 fte in 2025 als gevolg van de taakstellingen van het kabinet Schoof. In zes jaar tijd groeide alleen al deze deelpopulatie met meer dan vijftig procent. FD-onderzoek uit juli 2024 liet zien dat iets meer dan vijftig procent van het rijkspersoneel inmiddels in zogeheten overheadfuncties werkt, tegenover ruwweg eenenveertig procent vijftien jaar daarvoor. CPB-directeur Pieter Hasekamp typeerde de bredere familie in juni 2024 als de “groeiende bontkraag rond bewindspersonen en de ambtelijke top”, waarin hij naast communicatie expliciet ook directies eigenaarsadvisering, directies bestuursondersteuning, woordvoerders en politiek assistenten plaatste.¹ De voormalige regeringscommissaris informatiehuishouding Arre Zuurmond schreef in juli 2024 aan de aantredende staatssecretaris voor digitalisering dat de uitvoerende ambtenaren ondergesneeuwd raken door een wildgroei aan stafafdelingen, waarbij hij naast communicatie ook personeelszaken, juridische zaken, inkoop en financiën noemde.² Pieter Omtzigt typeerde drie jaar eerder de optelsom als “een volstrekt imago gedreven circus” en diende een motie in om de groei van zeshonderd naar achthonderd communicatieprofessionals onder Rutte III terug te draaien.³ De motie haalde het niet, en in de jaren daarna groeide het apparaat door.

Dit zijn observaties van mensen die op verschillende posities binnen of dichtbij het apparaat hebben gewerkt. De observaties komen uit verschillende politieke richtingen. Wat zij delen is een herkenning, geen analyse. De analyse die zij oproepen, is dat de groei zelf niet het probleem is, maar de inversie die ermee samengaat.

De gemeentelijke schaal

In gemeenten loopt het patroon op een eigen wijze. Cijfers over de groei van de reputatie-architectuur zijn er voor afzonderlijke gemeenten, niet voor het collectief. Wat wel breed herkenbaar is, is de positie van de bestuursadviseur van het college ten opzichte van de inhoudelijk verantwoordelijke directeur. In gemeenten met een omvang van vijftigduizend inwoners en meer is de bestuursadviseur vaak een functie met een zwaarder mandaat dan haar plaats in het organogram doet vermoeden. Zij neemt deel aan het collegeoverleg, leest mee bij raadsvoorstellen voordat zij naar de raad gaan, adviseert wethouders over de timing van moeilijke besluiten, regisseert de afstemming met fractievoorzitters van de coalitie, en heeft een vaste plek aan het einde van de redactiestroom. Vaak is zij de schakel tussen de gemeentesecretaris en het college, met een eigen lijn naar de wethouder of de burgemeester. De directeur sociaal domein, die in de kolom-positie boven haar staat in de hiërarchie, ziet vaak op het laatst pas wat zij in het stuk heeft veranderd.

Naast de bestuursadviseur staan de communicatieadviseur, de woordvoerder van de wethouder of de burgemeester, en in grotere gemeenten een kabinetschef. Hun rollen overlappen op de raakvlakken. Wat hen samenbindt is dat zij dichter bij het politiek-bestuurlijke zenuwcentrum opereren dan de directeuren van de inhoudelijke kolommen, en dat hun gewicht in de dagelijkse besluitvorming zwaarder is dan hun formele positie. Dat is geen institutioneel ontwerp. Het is wat ontstaat wanneer een ander signaal binnen de organisatie zwaarder gaat wegen dan het inhoudelijk-bestuurlijke. Het signaal is media-druk en politieke kwetsbaarheid. Het 2024-rapport van de WRR over media beschrijft hoe online intimidatie van bestuurders en ambtenaren is toegenomen, hoe negativiteit en conflict media-aandacht onevenredig sturen, en hoe dit terugslaat op besluitvorming. In gemeenten waar een wethouder per dossier op individuele blijken in lokale media kan worden afgerekend, schuift de aandacht voor wat de inhoud doet onmerkbaar op naar wat het stuk doet.

Dit is geen kwestie van slecht uitgevoerde communicatie of van slechte bestuursadvisering. Veel mensen in deze functies zijn integer en kundig, en zien als geen ander wat er fout gaat in een organisatie. Het probleem is niet de mens in de functie. Het probleem is dat de functie zwaarder is gaan wegen dan de inhoudelijke functie waartegen zij oorspronkelijk diende. Wat ooit een ondersteunende laag was, is een richtinggevende laag geworden.

De inversie

Het patroon dat ik probeer aan te wijzen, is meer dan groei en meer dan invloed. Het is institutionele inversie. Een uitvoeringsorganisatie die als haar primaire taak heeft mensen te bedienen, dossiers af te handelen, of beleid uit te voeren, hoort haar reputatie-architectuur als afgeleide van die primaire taak te organiseren. Wat zij doet bepaalt wat zij vertelt. Wanneer dat verband zich omkeert, gaat wat zij vertelt bepalen wat zij doet. Niet omdat iemand dat besluit. Maar omdat de prikkels in de organisatie zo verschuiven dat het verdedigbare verhaal de toetssteen wordt, niet de werkelijke uitvoering.

Mark Moore beschrijft in zijn werk over publieke waarde drie hoeken die in balans moeten zijn: publieke waarde, operationele capaciteit, politieke legitimiteit. In de Statecraft-publicatie Navigeren versus Plannen heb ik beschreven hoe deze driehoek in de Nederlandse bestuurspraktijk regelmatig kantelt wanneer één hoek wordt gemaximaliseerd. Het symptoom dat dit paper beschrijft is de structurele kanteling naar de hoek van de legitimiteit. Niet omdat publieke waarde of operationele capaciteit als concept hebben afgedaan. Maar omdat de organisatie van legitimiteit een eigen apparaat is geworden, terwijl publieke waarde en operationele capaciteit geen vergelijkbaar apparaat tegenover hebben staan. Een wethouder die haar bestuursadviseur dagelijks ontmoet en haar directeur uitvoering wekelijks of maandelijks, krijgt een ander beeld van haar prioriteiten dan zij zou krijgen wanneer beide laden gelijk zwaar in haar agenda zouden staan.

Léon de Caluwé en Hans Vermaak hebben in hun veranderkleuren gewaarschuwd voor wat er gebeurt wanneer de kleuren met elkaar concurreren. Geel, de kleur van politiek en macht, en blauw, de kleur van plan en narratief, winnen het meestal van rood, groen en wit. Geel heeft de macht achter zich, blauw heeft het beste verhaal. Rood, groen en wit, dat wil zeggen mensen, leren en zelforganisatie, krijgen in de politiek-bestuurlijke arena systematisch minder ruimte. Wat de reputatie-architectuur doet, is precies deze concurrentie versterken. Een bestuursadviseur, een politiek assistent en een directie communicatie werken structureel in geel en blauw, en de groei van die functies dwingt de organisatie eromheen om zich op hun tempo en in hun register te organiseren. De inhoudelijke afdeling die rood, groen of wit zou willen inbrengen, vindt geen vergelijkbare structurele plek meer.

Erving Goffman beschreef in zijn werk over zelfpresentatie de scheiding tussen frontstage en backstage.⁴ Frontstage is de plek waar de organisatie zichzelf aan haar publiek toont. Backstage is de plek waar het werk gebeurt en de werkelijke afwegingen worden gemaakt. In een gezonde organisatie is backstage groter dan frontstage, en is wat frontstage gebeurt een gestileerde uitsnede van wat backstage werkelijk is. Wat er in een gedissocieerde organisatie gebeurt, is dat frontstage en backstage van plek wisselen. De vergaderingen waarin het stuk politiek-bestuurlijk gewogen wordt, worden de werkelijke besluitvormingsmomenten. De inhoudelijke afdeling, die ooit backstage de afwegingen maakte, levert nu materiaal voor wat in een ander vertrek wordt verfijnd. De omgeving waarin werkelijke beslissingen vallen, is verhuisd naar een ruimte waar de inhoud niet meer aan tafel zit.

Wat dit met de andere symptomen doet

In het inleidend paper van deze reeks heb ik vier symptomen aangewezen die elk afzonderlijk worden uitgewerkt. De reputatie-architectuur is geen losstaand symptoom. Zij werkt door op de drie andere, en het is nuttig om die verbanden expliciet te maken.

Het tweede symptoom, de reproductie naar binnen, ontstaat mede omdat de inhoudelijke kolom geen senior-laag meer heeft die haar gewicht beschermt. Wanneer een directeur uitvoering vertrekt en de bestuursadviseur of communicatieadviseur blijft, leert de junior-laag onder hen welke functie in de organisatie continuïteit kent en welke niet. Het zwaartepunt van wie de organisatie aanstuurt verschuift naar wie het langst blijft, en dat is steeds vaker iemand uit de reputatie-architectuur, niet uit de inhoudelijke kolom. Mentoring binnen de inhoudelijke kolom verzwakt mede omdat haar zwaartepunt in de organisatie verzwakt.

Het derde symptoom, de opgenomen schuld zonder integratie, ontstaat mede omdat hersteloperaties primair als reputatieproblemen worden begrepen voordat zij als inhoudelijke problemen worden begrepen. Een hersteloperatie die wordt aangekondigd voordat het apparaat haar kan dragen, is een hersteloperatie die op frontstage al is geleverd voordat backstage haar heeft opgebouwd. De toeslagenaffaire heeft hier het patroon van een decennium getoond. Elke wisseling van staatssecretaris bracht een nieuwe communicatie van wat de hersteloperatie was, niet altijd een nieuwe substantiële vooruitgang in haar uitvoering. Een apparaat van reputatie is in staat om vooruitgang aan te kondigen ook waar de inhoud achterblijft, en dat is precies wat een gedissocieerde organisatie typeert.

Het vierde symptoom, de performatieve volwassenheid, is het bouwwerk dat ontstaat als reputatie zich in code en regelgeving heeft kristalliseerd. Governance-codes, integriteitsregelingen en compliance-architecturen zijn de geïnstitutionaliseerde vorm van precies dezelfde inversie. Wat ooit als instrument voor inhoudelijk gewicht was bedoeld, is een eigen architectuur geworden die haar eigen taal voortbrengt. De reputatie-architectuur op het niveau van personeel en de performatieve volwassenheid op het niveau van regelgeving versterken elkaar over de jaren heen. De eerste levert het apparaat, de tweede levert het kader.

Wat zou werken

Wie in de Omtzigt-traditie pleit voor reductie van het communicatie-apparaat, behandelt het symptoom op de plek waar het meetbaar is en laat het op de plek waar het verborgen blijft onbenoemd. De aantallen in de directies Communicatie zijn een bijproduct van een diepere ontwerpkeuze, en de bestuursadviseurs en politiek assistenten die niet in die telling zitten zijn een ander bijproduct van dezelfde ontwerpkeuze. Reductie alleen op directies Communicatie verschuift het probleem naar externe inhuur, naar functies die in de stafkolom blijven, of laat de directeur uitvoering met een nog krapper mandaat tegenover dezelfde mediadynamiek staan. Wat de reputatie-architectuur produceert, kan niet worden ongedaan gemaakt door minder mensen te plaatsen op één deel van de plek die haar voortbracht. Het kan wel ongedaan worden gemaakt door de inhoudelijke kolom haar gewicht terug te geven.

Drie ontwerpkeuzes zijn op zichzelf niet revolutionair, maar tegen de huidige praktijk in. De eerste is het terugbrengen van de inhoudelijke afdeling naar het begin van het redactietraject in plaats van het einde. Een raadsvoorstel of Kamerbrief hoort eerst inhoudelijk te worden gewogen door wie het werk uitvoert, en pas daarna communicatief en bestuursadviserend. Niet andersom. Dat klinkt vanzelfsprekend, maar het vraagt om een afspraak die in veel huidige redactietrajecten formeel wel bestaat en in de praktijk uitsterft. De tweede is het scheiden van de positie van bestuursadviseur of politiek assistent van de positie van inhoudelijk verantwoordelijke. Wanneer beide rollen feitelijk in één hand komen, is geen afzonderlijke afweging tussen inhoudelijk gewicht en reputatiegewicht meer mogelijk. De derde is het serieus nemen van het advies van de inhoudelijke afdeling als een advies dat gemotiveerd terzijde mag worden gelegd, maar niet stilzwijgend mag worden weggemixt. Wie afwijkt van een inhoudelijk advies, hoort dat zichtbaar te doen.

Geen van deze drie keuzes vraagt om nieuwe wetgeving. Ze vragen om een ander gewicht in de dagelijkse besluitvorming. Wat in het komende boek “De Richting van de Beweging” als de Aiki-methode wordt beschreven, is hier opnieuw bruikbaar. De menselijke neiging tot zelfbescherming, in dit geval de bestuurlijke neiging om de eigen reputatie te beschermen tegen mediadynamiek, wordt niet ontkend maar omgeleid. Een bestuurder die haar inhoudelijke kolom terug op haar plek zet, geeft niet haar reputatie op. Zij koppelt haar reputatie weer aan de inhoud die haar drager moet zijn. Op de korte termijn voelt dat als verlies aan beweegruimte. Op de middellange termijn levert het terug wat de huidige inversie haar dagelijks ontneemt: een organisatie die haar uitvoering kan dragen.

Voor de interim-praktijk

Voor de interim-bestuurder of kwartiermaker is de reputatie-architectuur dagelijks aanwezig. Zij is degene die in de eerste week wordt geïntroduceerd aan de bestuursadviseur en de communicatieadviseur van het college, niet aan de directeur uitvoering. Zij is degene die in haar eerste raadsvoorstel meemaakt wat ik in de opening beschreef. Zij is degene die in haar eindrapportage de keuze maakt of zij over de inversie schrijft of haar onbenoemd laat.

Twee disciplines helpen daarbij. De eerste is om in de Strategische Driehoek bij elke interventie expliciet te toetsen wie aan tafel zit voor publieke waarde, wie voor operationele capaciteit, wie voor legitimiteit. Wanneer alle drie de hoeken gevuld zijn met functies die in de legitimiteits-kolom werken, is dat zelf de diagnose. De tweede is om in de eindfase van de opdracht expliciet te borgen wat de inhoudelijke afdeling de organisatie heeft willen vertellen. Wat in het komende boek transferwaarde heet, is in de context van dit symptoom het herstel van de stem van de inhoud. Een interim-opdracht die wordt afgesloten met een communicatieboodschap zonder dat de inhoudelijke afdeling haar eigen analyse heeft kunnen vastleggen, is een opdracht die de reputatie-architectuur heeft bediend in plaats van haar gecorrigeerd.

De open vraag

Het inleidend paper sloot met de vraag wat herstel betekent als de norm waarnaar herstel zich richt zelf is verschoven. Voor het symptoom van dit paper laat zich een verwante vraag stellen. Als de organisatie van reputatie als architectonische laag van de uitvoeringsoverheid is geïnstitutionaliseerd, met haar eigen vaktaal, eigen carrièrelijnen, eigen onderwijs en eigen beroepsverenigingen, kan zij dan opnieuw aan de inhoud worden ondergeschikt? Het ontbreekt niet aan kritische stemmen. Wat ontbreekt is een herontwerp dat de inversie omkeert zonder de functies van bestuursadvisering, communicatie en woordvoering als zodanig op te heffen.

Wat ik vermoed, en niet kan bewijzen, is dat dit herstel vanuit de inhoudelijke kolom zelf moet komen. Een reputatie-architectuur die zichzelf inkrimpt zou tegen haar eigen prikkels in handelen, en dat is in geen enkele bureaucratie de te verwachten beweging. Een inhoudelijke kolom die haar eigen gewicht terugneemt door haar uitvoering opnieuw als haar primaire werk te benoemen, is wel een beweging die binnen de organisatie kan ontstaan. Daarvoor is een directeur uitvoering nodig die haar inhoudelijke advies niet meer aan het einde van de redactiestroom levert maar aan het begin, en een gemeentesecretaris of secretaris-generaal die haar daarin steunt. Dat is geen revolutie. Het is een heroriëntatie van waar het zwaartepunt van de organisatie ligt. Op de korte termijn vraagt zij meer ongemak van iedereen aan tafel. Op de lange termijn levert zij een organisatie die haar reputatie weer aan haar werk kan binden, in plaats van andersom.

Colofon

“De reputatie-architectuur” is het eerste symptoom-paper in de Statecraft-reeks “Gedissocieerde organisaties”. De reeks bouwt voort op Navigeren versus Plannen, het paper over recreatiewoningen en het onzichtbare beleid, het paper over schaarste, en de architectuur van het zwijgen. Het inleidend paper “Gedissocieerde organisaties” verscheen in april 2026.

Statecraft is het platform van Jacob Huibers voor strategische reflectie op publieke uitvoering. De inhoud sluit aan bij het komende boek “De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector” (verschijnt najaar 2026).

Reactie en tegenspraak via Statecraft.

Jacob Huibers is interim-manager met ruim twintig jaar ervaring in de Nederlandse publieke sector. Hij werkte als clustermanager, clusterdirecteur en kwartiermaker bij gemeenten van vijftigduizend tot ruim tweehonderdduizend inwoners en bij regionale samenwerkingsverbanden.

Pieter Hasekamp, “Na budgettaire kaasschaaf blijven keuzes nodig”, Het Financieele Dagblad, 14 juni 2024 / cpb.nl, 14 juni 2024. De volledige formulering noemt expliciet “Directies als ‘eigenaarsadvisering’ of ‘bestuursondersteuning’, woordvoerders en politiek assistenten” als onderdelen van de bontkraag. ↩
Arre Zuurmond, brief aan staatssecretaris Z. Szabó, 11 juli 2024, gepubliceerd via rcihh.nl en open-overheid.nl. Het eindrapport van Zuurmond, Dwars door de Orde (april 2025), werkt deze observatie verder uit. Zuurmond noemt naast communicatie ook stafafdelingen als personeelszaken, juridische zaken, inkoop en financiën die uitvoerende professionals “ondergesneeuwd” laten raken. ↩
Pieter Omtzigt, in plenair debat Algemene Politieke Beschouwingen, voortzetting, Tweede Kamer, 23 september 2021. De motie om de groei terug te draaien (Kamerstuk 35925, in samenhang met de algemene beschouwingen) haalde geen meerderheid. Latere weergave onder meer in Adformatie en Binnenlands Bestuur. ↩
Erving Goffman, The Presentation of Self in Everyday Life, Doubleday, 1959. Het frontstage-backstage onderscheid is uitgewerkt in hoofdstuk 3 (“Regions and Region Behavior”). ↩