De reproductie naar binnen

Jacob Huibers — Statecraft, april 2026

Vier directeuren-generaal in tien jaar

Tussen begin 2015 en eind 2025 stonden vier verschillende directeuren-generaal aan het hoofd van de Belastingdienst. Peter Veld vertrok eind 2015 nadat een vrijwillige vertrekregeling tientallen miljoenen euro’s duurder uitviel dan voorzien. Hans Leijtens werd aangetrokken om orde op zaken te stellen en vertrok in januari 2017, ruim een jaar na zijn aantreden, omdat die orde uitbleef. Jaap Uijlenbroek volgde hem op en vertrok in januari 2020 toen de toeslagenaffaire de fundamenten van de organisatie raakte. Bij zijn vertrek werden Toeslagen en Douane afgesplitst en kreeg Peter Smink een smallere organisatie te leiden, een herstart die niet werd gepresenteerd als correctie maar als organisatorische vereenvoudiging. Voor Dienst Toeslagen, het afgesplitste onderdeel waar de hersteloperatie zich concentreert, geldt eenzelfde dynamiek op een eigen schaal. Ditte Hak bouwde de zelfstandige dienst op vanaf augustus 2020 en droeg in mei 2024 over aan Coen van de Louw.

Elk van hen kwam binnen met de opdracht om iets te repareren wat het vorige tijdvak had opgeleverd. Een uit de hand gelopen reorganisatie. ICT-architectuur die niet meer bij de tijd kon worden gehouden. De doorwerking van een toeslagenaffaire die meer voorgangers raakt dan binnen één bestuurstermijn te overzien is. Elk vertrok voordat het volgende dossier kon worden afgerond. De opvolger erfde niet de opbrengst van het vorige tijdvak maar de lopende interventiestand, een fase tussen aankondiging en realisatie waarin elke nieuwe DG een eigen vocabulaire moet vinden voor wat hetzelfde dossier is. De afsplitsing van Toeslagen en Douane in 2020 was zelf de uitkomst van dit ritme. Toen continuïteit aan de top opnieuw uit beeld raakte, werd de organisatie opnieuw ingericht in plaats van gestabiliseerd.

Dit is niet de schuld van de afzonderlijke bestuurders. Het is de uitkomst van een systeem dat hun verblijf zo kort heeft ingericht dat de fundamentele verbetering structureel buiten hun horizon valt. Bestuurders met integriteit en werklust passeren in een tempo waarin de patronen onder hen niet kunnen verschuiven. Wat verschuift is hun vocabulaire en hun taakomschrijving. Niet de praktijk waarover de Kamerbrieven worden geschreven.

Vijf secretarissen in zeven jaar

Een tweede observatie, op een andere bestuurslaag. In een interim-opdracht bij een gemeente met ruim honderdtwintigduizend inwoners zag ik in een tijdsbestek van zeven jaar vijf gemeentesecretarissen passeren. De eerste vertrok naar een grotere gemeente, de tweede naar een ander vakgebied, de derde naar een gemeenschappelijke regeling, de vierde was een waarnemer, de vijfde zat er op dat moment vier maanden. Niemand van hen had de bezuinigingsoperatie van de derde meegemaakt, het strategisch personeelsplan van de tweede gelezen, of de relatie met de regiogemeenten van de eerste opgebouwd. Het organogram bleef hetzelfde. De cultuur in de top bleef opvallend onveranderd. Wat in elke nieuwe periode gebeurde was een hercontextualisering van bestaand beleid in een nieuw vocabulaire, terwijl onder die laag in de uitvoering elke ambtenaar wist dat het volgende beleid alweer zou komen. Bij de medewerker burgerzaken, bij de jeugdconsulent, bij de boa’s, bij de planologen waren mensen aan het werk die meer collega’s hadden zien gaan dan ze zelf zouden meemaken.

Dat schaadt niet alleen de continuïteit. Het schaadt de overdracht. Een gemeentesecretaris die anderhalf jaar blijft, kan de directieleden onder hem ook niet langer dan anderhalf jaar als mentor begeleiden. Dat is wezenlijk te kort voor wat mentoring werkelijk is. Geen formele intervisie en geen 360-graden-feedback, maar het langzame proces waarin een ervaren professional aan een minder ervaren professional laat zien hoe die in dilemma’s beweegt die niet in protocollen te vangen zijn. De eerste keer dat een wethouder iets vraagt wat formeel niet kan en politiek wel moet. Het moment waarop een raad informeel wordt voorbereid op een onaangenaam besluit. De situatie waarin een directeur sociaal domein moet beslissen of zij de eigen wethouder beschermt of de eigen ambtenaren. Deze kunst leer je niet in een training. Je leert haar door iemand het te zien doen, in jouw aanwezigheid, in een werkrelatie die lang genoeg duurt om de vergissing en de correctie beide te zien.

Schaduwbestuur op directieniveau

Een derde observatie. Ik zit in 2024 aan tafel bij een directieoverleg van een centrumgemeente. Aanwezig zijn de gemeentesecretaris, vier directeuren en de concerncontroller. Van die zes is één directeur interim ingehuurd via een bureau, één directeur waarneemt na een vastgelopen werving, de gemeentesecretaris is sinds tien maanden in functie via een interim-traject dat in vaste benoeming is omgezet, en de concerncontroller wordt sinds twee jaar geleverd door een Big Four-kantoor. Twee van de zes mensen aan tafel zijn structureel aanwezig in de gemeente in de zin dat zij er over vijf jaar nog werken. De andere vier zijn er op detacheringsbasis, met aanstellingen die op contract en ritme van de leverancier lopen, niet op het ritme van de organisatie.

Algemene Rekenkamer-rapportages over de afgelopen jaren tonen dat de externe inhuur bij rijk en mede-overheden niet incidenteel is. Het is structureel, en het concentreert zich uitgerekend op de plekken waar institutioneel geheugen zou moeten worden gevormd: directies, programma’s, transformatieopgaven. De Roemer-norm uit 2010, bedoeld om de inhuur te begrenzen, is regelmatig herijkt en regelmatig overschreden. De WNT bevatte vergelijkbare bedoelingen voor topfunctionarissen en heeft over een reeks jaren laten zien hoe vindingrijke constructies kunnen worden bedacht om de geest van de norm te omzeilen zonder de letter te schenden.

Het is verleidelijk dit te lezen als hebzucht of als institutioneel falen. Dat is te makkelijk. De inhuur is voor de inhurende organisatie vaak rationeel. Een interim-directeur kan in zes maanden iets doen waar een vaste directeur zes jaar over zou doen, omdat de interim niemand iets verschuldigd is, niet hoeft te overleven en niet hoeft te onderhandelen. Dat een keten van zulke interventies de organisatie uitholt, is een collectief effect dat geen afzonderlijke inhuurder kan voorkomen. De prikkel om snel te leveren is privaat sterk; de prikkel om te borgen is publiek zwak. Voor het bureau dat de interim levert is borging zelfs een commercieel risico: een organisatie die zichzelf weer kan, hoeft niet meer in te huren.

Dit zijn drie observaties op drie schaalniveaus. Wat zij gemeenschappelijk hebben is niet een tekort aan competente mensen, en zeker geen tekort aan goede bedoelingen. Het is dat de architectuur waarin zij opereren hen geen tijd, geen relatie en geen overdrachtsstructuur biedt om institutioneel te leren wat zij individueel weten. De volgende generatie krijgt opnieuw de patronen mee waaronder de huidige generatie nog niet heeft mogen werken aan een uitweg.

Wat verwaarlozing op organisatieniveau betekent

In het inleidend paper van deze reeks heb ik de diagnose van Joost Kampen aangehaald. Een verwaarloosde organisatie is niet een mishandelde organisatie. Mishandeling is actief, verwaarlozing is het systematisch nalaten van wat ontwikkeling nodig heeft: aandacht, structuur, sturing, begeleiding. De analogie kwam uit de orthopedagogiek en is door Kampen empirisch op organisatieniveau onderbouwd. Wat er met een verwaarloosde organisatie gebeurt, is dat zij patronen ontwikkelt die karakteristiek zijn voor wie nooit voldoende sturing heeft gehad. Schijnaanpassing om confrontaties te vermijden. Slim afweergedrag. Onvermogen tot reflectie uit angst voor afwijzing. Ontkenning van eigen verantwoordelijkheid uit angst voor schuld.

Wat dit symptoom-paper toevoegt, is een vraag die in Kampen’s eigen werk niet centraal staat omdat zijn eenheid van analyse de individuele organisatie blijft. Wat gebeurt er als de socialisatie-architectuur van een hele bestuurslaag dezelfde verwaarlozingsdynamiek reproduceert? Niet in één organisatie, maar in het systeem dat opvolgers vormt over een bestuurslaag heen. De Algemene Bestuursdienst, opgericht in 1995 om mobiliteit en frisse blikken in de rijksambtelijke top te bevorderen, was een antwoord op een ander probleem: kokers die te lang stollen, departementen die hun eigen wereld worden. Dertig jaar later is de oplossing zelf de bron van een nieuw probleem. Bestuurders rouleren in een tempo dat hen verhindert lang genoeg ergens te zijn om de inhoud te dragen, en niemand boven afdelingsniveau heeft een mentoring-relatie met een opvolger die langer dan een paar jaar duurt. Wat door de directies aan de junioren wordt overgedragen, is het patroon van het rouleren zelf. Dat is wat zij eerstehands meemaken: de mores van het korte verblijf, de retoriek van de aanvang, de ontkoppeling tussen aankondiging en realisatie.

Edgar Schein heeft beschreven hoe organisatiecultuur wordt overgedragen, niet door regels en niet door programma’s, maar door wat senioren in dilemma’s daadwerkelijk doen wanneer junioren erbij zijn. Wat instituties zonder mentoring-architectuur boven afdelingsniveau aan hun opvolgers doorgeven is precies de afwezigheid van die overdracht. De junior leert dat senioren niet op één plek blijven, niet op één opdracht uitkomen, niet op één leerlijn beklijven. Hij leert het niet uit een visiedocument maar uit waarneming. Hij wordt gevormd in de richting waarin hijzelf later vorm zal krijgen wanneer hij senior is.

Het verschil met klassieke verwaarlozing

Hier verschilt de architectuur van vandaag van het klassieke beeld dat Kampen beschreef. In de klassieke verwaarloosde organisatie is de verwaarlozing zichtbaar aan de uitkomsten: vervuilde gangen, achterstallig onderhoud, verloren documenten, conflicten die jaren etteren, leidinggevenden die wegduiken. De organisatie ziet er ook van buiten verwaarloosd uit. Wat de architectuur van de Nederlandse uitvoeringsoverheid kenmerkt, is dat de buitenkant niet verwaarloosd oogt maar juist hyper-georganiseerd. Er zijn besturingsfilosofieën, programmakaders, leiderschapstrajecten, talentenpools, ABD-modules, integriteitstrajecten, MD-programma’s bij gemeenten van enige omvang. Wat ontbreekt is niet de schil, maar de overdrachtsstructuur eronder. Het effect is dezelfde verwaarlozing als wat Kampen beschreef, maar onzichtbaar gemaakt door een professionele bovenlaag die het werk van mentoring lijkt te doen zonder het werkelijk te kunnen leveren.

Een MD-traject dat zes maanden duurt en cohorten van vijfentwintig mensen tegelijk begeleidt kan geen vervanging zijn voor het langzame, individuele werk waarin een ervaren bestuurder of senior-directeur over jaren laat zien wat zij in dilemma’s doet. Een matchings-app voor mentoren in de ABD kan geen vervanging zijn voor de relatie waarin iemand jouw weg in haar eigen weg herkent en jou daarbij begeleidt over een termijn die langer is dan een ABD-rotatie. Een coachingstraject van een extern bureau kan geen vervanging zijn voor de leermeester die je dagelijks meemaakt. Niet omdat het traject niet goed is. Maar omdat het type leren waar het hier om gaat principieel niet in een training-module kan worden gevangen. Het is het type leren waarop het meester-gezel-vocabulaire historisch sloeg, en dat in andere ambachten niet voor niets formeel beschermd is.

Wat de markt voor mentoring in de plaats stelt

Wanneer mentoring op senior-niveau verdwijnt, verschijnt op die plek iets anders: een markt voor inhuurbare wijsheid. Coaches, executive consultants, leiderschapsadviseurs, senior advisors, board advisors. Veel van die professionals zijn integere en kundige mensen. Het probleem is niet hun individuele kwaliteit, maar wat de marktstructuur doet met de relatie tussen wijsheid en organisatie. De externe coach is contractueel niet betrokken bij de uitkomst van de organisatie. De executive consultant heeft een beperkt aantal uren waarin de relatie geldt. De board advisor adviseert per kwartaal. Geen van hen is langetermijngetuige van de bestuurder die zij begeleiden, en geen van hen draagt de uitkomsten van het werk dat zij hielpen vormgeven. Mentoring zonder gedeeld risico is iets anders dan mentoring met gedeeld risico, ook als de inhoud van de gesprekken op het oog identiek is.

Wat dit voor de uitvoeringsorganisatie doet, is dat haar opvolgers leren dat reflectie iets is wat je inkoopt buiten de lijn, dat dilemma’s iets zijn die je in vertrouwelijke gesprekken met een externe deelt en niet in de organisatorische werkelijkheid waar zij onder vallen, en dat de senior boven jou in de organisatie geen vraagbaak is maar een tijdelijke passant met dezelfde uitdagingen als jijzelf. Dat is een ontwerpkeuze, gemaakt over de jaren heen door talloze afzonderlijke besluiten over inhuur, mobiliteit en functionering, die collectief produceert wat ze afzonderlijk niet bedoeld heeft. Het is hetzelfde patroon dat ik in de andere papers van deze reeks beschreven heb. Geen kwaadwilligheid, geen incompetentie, wel een institutionele architectuur die haar eigen bijproducten niet meer kan corrigeren.

Wat dit met de andere symptomen doet

In het inleidende paper heb ik vier symptomen aangewezen die de reeks afzonderlijk uitwerkt. Reproductie naar binnen werkt als versterker van de andere drie, en het is nuttig om die verbanden expliciet te maken.

De reputatie-architectuur, eerste symptoom van de reeks, kan zich alleen autonoom organiseren wanneer er geen senior-laag in de organisatie is die de reputatie aan de inhoud bindt. Wanneer de directeur communicatie boven de directeur uitvoering komt te staan, is dat geen toeval. Het is de uitkomst van een mentoring-architectuur die heeft opgehouden te bestaan. De directeur uitvoering had vroeger een lijn omhoog die haar inhoudelijke gewicht beschermde. Die lijn is gebroken, en in de leegte verschijnt iemand wiens werk meetbaar is in mediabereik en niet in dossiergewicht.

De opgenomen schuld zonder integratie, derde symptoom, ontstaat omdat de hersteloperaties van vandaag worden geleid door bestuurders die van de oorspronkelijke beleidsfase niets meer kunnen weten. De positie van DG Toeslagen bestond in 2014 nog niet. Toeslagen was destijds een onderdeel van de Belastingdienst, ondergebracht onder DG Belastingdienst. De afsplitsing zelf, in 2020, ontstond als correctie op het functioneren van die voorganger-organisatie. Wie vandaag aan het hoofd staat van de afgesplitste dienst die de hersteloperatie uitvoert, kan dus per definitie niet zijn gevormd door de bestuurder die in de pre-affaire-jaren voor hetzelfde stelsel verantwoordelijk was. De ervaring die haar zou helpen om te zien wat de huidige hersteloperatie zelf kan reproduceren, is niet in haar lijn beschikbaar. Wat zij wel heeft is een grote dossierstroom, een politiek mandaat en een termijn van ergens tussen achttien maanden en drie jaar. Daar ligt de afstand tot het punt waarop de huidige hersteloperatie haar eigen aanleiding wordt, en in die afstand verdwijnt de mogelijkheid van werkelijke integratie van wat fout ging.

De performatieve volwassenheid, vierde symptoom, gedijt op precies de plek waar de overdracht ontbreekt. Een organisatie waarvan de senioren te kort zijn aangesloten om eigen ervaring door te geven, zoekt elders houvast. Codes, governance-frameworks, integriteitsregelingen, compliance-architecturen vullen de leegte. Ze geven een schijn van rijping waar de organisatie in haar eigen socialisatie-architectuur niet meer rijpt. Wie doorvraagt op de kunde van haar eigen senioren, krijgt geen verhalen over hoe zij in dilemma’s zijn gevormd. Hij krijgt verwijzingen naar een training, een trajectbegeleiding, een coachingsprogramma, een 360-graden-feedback. Alle nuttige instrumenten in zichzelf. Geen vervanging voor een leermeester.

Wat zou werken

Wie het probleem zo formuleert, weet ook in grote lijnen waar herstel begint. Niet bij meer regels en niet bij betere coaches. Bij de structuur die mentoring weer mogelijk maakt op de plek waar zij het meest is verdwenen.

Drie ontwerpkeuzes zijn op zichzelf niet revolutionair, maar tegen de huidige praktijk in. De eerste is het verlengen van zittingstermijnen op directieniveau, met heldere uitzonderingsgronden die niet de regel worden. De ABD-rotatie is in haar oorspronkelijke vorm een respons op een ander probleem geweest dan zij vandaag mede produceert. Een termijn van vijf tot zeven jaar voor een DG zou een fundamentele verbetering pas mogelijk maken. De tweede is het inrichten van mentoring-relaties op directieniveau die niet uitwisselbaar zijn met een coachingscontract, maar tussen senioren binnen de bestuurslaag worden vormgegeven, formeel beschermd, en niet als vrijblijvend bijwerk worden opgevat. De derde is het aanmerken van interim-inhuur op directieniveau als laatste redmiddel, niet als reguliere voorziening, met een verantwoordingsregime dat verschuiving van vast naar interim publiek toetsbaar maakt.

Geen van deze drie keuzes is wondermiddel. Samen vormen zij een ontwerp dat de prikkels herrangschikt waaronder de huidige reproductie tot stand komt. Wat in het komende boek “De Richting van de Beweging” als de Aiki-methode wordt beschreven, niet als techniek voor weerstand bij verandering maar als ontwerpprincipe voor instituties die in staat zijn correctie binnen te laten, is hier opnieuw bruikbaar. De menselijke neiging tot zelfbehoud, in dit geval het commerciële zelfbehoud van de inhuurketen en het carrière-zelfbehoud van de roterende bestuurder, wordt niet ontkend maar omgeleid. Lange zittingstermijnen creëren de plek waar inhoud zwaarder weegt dan procedurele beweging. Mentoring binnen de bestuurslaag bouwt de overdrachtsstructuur die nu door de externe markt wordt vervangen. Inhuur als laatste redmiddel houdt de prikkel van het bureau gericht op zelf overbodig worden, niet op zelf onmisbaar maken.

Voor de interim-praktijk

Dit symptoom raakt mijn eigen vakgebied direct, en het is eerlijker dat zo te benoemen dan om de eigen rol uit het beeld te halen. Interim-management is een professie geworden in een bestuurlijke architectuur die haar nodig heeft. Daarmee is interim niet vrij van verantwoordelijkheid voor wat de architectuur reproduceert. Een interim-bestuurder die haar opdracht zo invult dat zij vooral haar eigen onmisbaarheid vergroot, draagt actief bij aan de verzwakking van de mentoring-architectuur die zij voor zichzelf wel verlangt. Wie zich tegelijkertijd vakmens noemt en de structuur waaruit zij leeft niet wil zien, houdt een innerlijke contradictie in stand.

In het komende boek heet dit transferwaarde. De primaire KPI van een interim-opdracht is niet wat tijdens de opdracht wordt gerealiseerd, maar wat staat als de interim is vertrokken en niemand er meer aan denkt. Toegepast op het symptoom van dit paper betekent dat: een interim-opdracht hoort op directieniveau te eindigen met iemand die de plek weer kan dragen, met een mentoring-relatie tussen interim en opvolger die niet bij vertrek wordt afgesloten, en met een organisatie die meer institutionele draagkracht heeft dan zij voor de opdracht had. Dat is geen romantische ambitie. Het is wat de opdracht waard maakt boven het tarief dat zij oplevert.

De open vraag

Het inleidende paper sloot met een open vraag. Als de norm waarnaar herstel zich richt zelf is verschoven, wat betekent herstel dan nog? Voor het symptoom van dit paper laat zich een verwante vraag stellen. Als de generatie van vandaag is gevormd in een architectuur zonder mentoring boven afdelingsniveau, kan zij dan de mentoring leveren die de generatie van morgen nodig heeft? Het antwoord is niet evident. Mentoring is een ambacht dat zelf wordt overgedragen, en wie zelf nooit een leermeester heeft gehad, heeft een dubbele afstand af te leggen om er een te worden. Het ontbreekt niet aan goede wil. Het ontbreekt aan de voorbeelden, de relaties, de gewoonten en de tijd waaruit mentoring zich vormt.

Dat is geen reden tot moedeloosheid. Het is wel een reden om bescheidener te zijn over de schaal en het tempo van het herstel dat dit symptoom toelaat. Wie vandaag begint met het opbouwen van een mentoring-architectuur op directieniveau, ziet de eerste opbrengsten over zeven tot tien jaar. Dat is een investeringshorizon die in de huidige bestuurspraktijk vrijwel onbespreekbaar is. Die horizon bespreekbaar maken is misschien zelf de eerste mentor-handeling waarin de huidige generatie haar verantwoordelijkheid neemt.

---

Colofon

“De reproductie naar binnen” is het tweede symptoom-paper in de Statecraft-reeks “Gedissocieerde organisaties”. De reeks bouwt voort op Navigeren versus Plannen, het paper over recreatiewoningen en het onzichtbare beleid, het paper over schaarste, en de architectuur van het zwijgen. Het inleidend paper “Gedissocieerde organisaties” verscheen in april 2026.

Reactie en tegenspraak via Statecraft.