De performatieve volwassenheid — Statecraft

Jacob Huibers — Statecraft, mei 2026

Symptoom-paper IV in de reeks Gedissocieerde Organisaties

De map en het dossier

Wie als interim-bestuurder bij een uitvoeringsorganisatie begint, krijgt in de eerste week een map ter ondertekening. De integriteitsverklaring, de gedragscode, het handboek meldingen ongewenst gedrag, het reglement nevenwerkzaamheden, de informatiebeveiligingsverklaring, het privacystatement van de werkgever, de verklaring inzake belangenverstrengeling, soms ook een afzonderlijke verklaring rond geschenken en uitnodigingen. In een gemeente van honderdvijftigduizend inwoners waar ik enkele jaren geleden binnenkwam als clusterdirecteur, telde de map elf documenten. Het tekenen kostte een kwartier. De bundel ging in een digitale dossierkast waarvan ik niet wist of hij ooit nog werd geraadpleegd.

In de tweede week van diezelfde opdracht kreeg ik een dossier op mijn bureau dat formeel niet voor mij bestemd was. Een teamleider die over vijf jaar tijd een opeenstapeling van klachten had voortgebracht over de manier waarop hij met medewerkers omging, met als gemeenschappelijke kenmerken dat de klachten anoniem werden ingediend, dat de vertrouwenspersoon ze in goed overleg met HR had behandeld, dat geen van de meldingen formeel werd doorgezet naar het meldpunt integriteit, dat het personeelsdossier niets relevants vermeldde, en dat de teamleider in de tussentijd tweemaal positief was beoordeeld en eenmaal was bevorderd. Het dossier kwam op mijn bureau via de omweg van een afdelingshoofd dat zelf vertrok en bij wie het onderwerp van vertrek niet hetzelfde was als wat ze als laatste vertrouwde wilde achterlaten. Wat ze vertelde, viel formeel onder geen van de elf documenten die ik in week één had ondertekend. Wat ze vertelde, was iets wat in geen van de processen die door die documenten werden gedekt zichtbaar was geworden, en dat ondertussen de organisatie van binnenuit aan het beschadigen was.

Wat dit voorbeeld toont, is wat dit paper bespreekt. De map werkt. De integriteitsregeling werkt. De vertrouwenspersoon werkt. Het meldpunt werkt. Het personeelsdossier werkt. Elk van de instrumenten doet wat het hoort te doen. En wat de instrumenten niet zien, blijft onzichtbaar tot iemand het buiten alle instrumenten om in een gesprek aan een vertrekkende collega meegeeft. Dat is geen falen van de regelingen. Het is wat regelingen doen wanneer zij de plek innemen van het oordeel waarvoor zij ooit een hulpmiddel waren.

De cyclus

In de inleiding van deze reeks heb ik in één zin de stelling neergezet die dit paper moet uitwerken: meer toezicht, meer code en meer compliance verergeren de dissociatie in plaats van haar te helen.¹ Die stelling klinkt provocatief, en ze is bedoeld om te wringen tegen de dominante respons van bestuurlijk Nederland op het afgelopen decennium. Op iedere fundamentele bestuurlijke crisis is de respons hetzelfde geweest. Toeslagen leverde een nieuwe gedragscode, een uitbreiding van de Wet bescherming klokkenluiders en een verzwaring van de positie van de Inspectie belastingen, toeslagen en douane. Groningen leverde een Instituut Mijnbouwschade en een nieuw Staatstoezicht. Schiphol-stikstof en netcongestie leveren regie-organen, koplopersprogramma’s, integraal afwegingskader en een nationaal programma. Op gemeentelijk niveau leveren integriteitskwesties bij wethouders een Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur, en daaronder weer modelcodes van de VNG.² Op Rijksniveau levert iedere generatie haar eigen versie van wat in 2009 de Code Goed Openbaar Bestuur heette en in 2021 de Code Goed Digitaal Openbaar Bestuur (CODIO).³

Het patroon is eenduidig. Schandaal, vervolgens code, vervolgens toezichtkader, vervolgens inspectiekader, vervolgens compliance-functie, vervolgens opleidingsprogramma, vervolgens disclosurevereiste. Elke laag voegt iets toe aan de buitenkant van het apparaat. Geen van de lagen vervangt de inhoudelijke beoordeling die in de oorspronkelijke crisis was tekortgeschoten. De vorige laag wordt zelden ingetrokken. De nieuwe laag landt erbovenop. Wie een twintig jaar oude integriteitsregeling van een gemeente naast haar versie van 2025 legt, ziet niet een vereenvoudiging. Ze ziet een opeenvolging van uitbreidingen, met als rode draad dat elke nieuwe schil iets formeel afdekt wat in de vorige schil materieel niet werd opgelost.

Een van de architecten van de Code Goed Openbaar Bestuur uit 2009, Meine Henk Klijnsma van het ministerie van BZK, gaf zelf in 2025 een diagnose van zijn eigen werk die voor dit paper bruikbaar is.⁴ Hij beschreef hoe de code als reflectie-instrument was bedoeld. Het zou een aanleiding moeten zijn voor het gesprek over goed bestuur, niet een norm waaraan organisaties getoetst zouden worden. Dat gesprek is, in zijn eigen woorden, na de eerste lancering van de agenda verdwenen, ook bij BZK zelf. Wat ervoor in de plaats kwam was integriteitsbeleid dat strakker is vormgegeven met regels en opleidingstrajecten. Dat noemde hij de geest van deze tijd, een hardere tijd waarin het strafrecht nooit ver weg is. Wat hij hier beschrijft is precies de verschuiving die dit paper bespreekt. Een instrument bedoeld voor inhoudelijke reflectie wordt vervangen door een instrument voor compliance, en de inhoudelijke reflectie verdwijnt op de tweede plek nog sneller dan ze van de eerste plek was verdwenen.

De catalogus

Een gemeente of uitvoeringsorganisatie van enige omvang werkt anno 2026 onder de gelijktijdige werking van een aanzienlijk aantal codes en regelingen. De Algemene wet bestuursrecht en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur leveren het juridische fundament. De Code Goed Openbaar Bestuur (2009) en CODIO (2021) leveren de informele waardenkaders. De Gedragscode Integriteit Rijk (Staatscourant 2019) en de VNG-modelcodes politieke ambtsdragers en ambtenaren (2021) leveren de gedragsnormatieve laag. De Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur (2021/2022) en de Wet bescherming klokkenluiders (februari 2023) leveren de wettelijke verankering. De Wet open overheid (mei 2022, gefaseerd tot 2029) levert het transparantieregime. De Algemene verordening gegevensbescherming en de Wet politiegegevens leveren het informatieregime. Branchecodes leveren beroepsmatige normering, en op het niveau van interim-management cumuleren de Kerncode Ooa/NVIM/VRI/ROA/RIM/VPRA, de RIM-bureauomgangscode 2024 en de tuchtreglementen van het IM-Register.⁵

Naast deze documenten staat een institutionele architectuur. De Auditdienst Rijk certificeert jaarlijks honderdvijfennegentig procent van de financial audits die de Algemene Rekenkamer benut, en geeft daarnaast onderzoek-op-verzoek aan de ambtelijke en politieke leiding waar zij zelf onder valt.⁶ Ministeriële inspecties opereren onder een eigen wet en met een eigen kader. Elk groot uitvoeringsorgaan kent een interne Auditfunctie of equivalent. Op gemeentelijk niveau kennen de meeste gemeenten een rekenkamer of rekenkamercommissie, een ondernemingsraad met vergevorderd instemmingsrecht, een vertrouwenspersoon, een meldpunt integriteit, soms een ombudsfunctie. Voor de politiek-bestuurlijke driehoek geldt de driehoek burgemeester-officier-politiechef met haar eigen overleg- en verantwoordingsstructuren.

Wat opvalt aan deze opsomming is niet haar lengte maar de afwezigheid van convergentie. Geen van de instrumenten verdringt de andere. Allemaal lopen zij naast elkaar. Een gemeentesecretaris die in 2026 een integriteitskwestie ontvangt, moet vier of vijf reglementen tegelijk laten werken, met procesregels die elkaar overlappen en met meldingsverplichtingen die in de praktijk pas worden uitgelijnd nadat een incident al heeft plaatsgevonden. Voor de leidinggevende beneden haar is het instrumentarium feitelijk ondoorgrondelijk geworden. Voor de medewerker die overweegt iets te melden, is de drempel niet de afwezigheid van een kanaal maar de aanwezigheid van te veel kanalen, waarvan geen enkele betrouwbaar laat zien wat met de melding gebeurt.

Hier wordt een patroon zichtbaar dat in de andere papers van deze reeks ook terugkomt. De architectuur van het instrument is op orde. De inhoudelijke functie waar het instrument oorspronkelijk voor gebouwd was, is verdund. Het apparaat houdt vast wat het werd opgedragen vast te houden. Het ziet niet meer wat het werd opgedragen te zien.

Wat compliance niet kan

Michael Power beschreef in 1997 in The Audit Society hoe het verlangen naar verifieerbare verantwoording in moderne staten ertoe leidt dat steeds meer activiteit zich plooit naar de eisen van wat zich laat auditen.⁷ Wat zich niet laat auditen, verdwijnt uit zicht. Wat zich wel laat auditen, krijgt het predicaat ‘beheerst’. De relatie tussen het predicaat en de werkelijkheid wordt diffuus. Power beschreef dit als een sociologische uitkomst, geen kwade opzet. Een organisatie die door audit en code wordt omringd, ontwikkelt eigen mechanismen om die audit en code te bedienen, die zich los van haar primaire werk gaan ontwikkelen. Die mechanismen krijgen eigen specialisten, eigen taal, eigen carrièrelijnen. Op enig moment vormen zij een eigen kolom binnen de organisatie. Net zoals reputatie zich in paper I tot architectonische laag ontwikkelde, ontwikkelt compliance zich tot een vergelijkbare laag.

Nils Brunsson beschreef in 1989 een verwante dynamiek onder de noemer ‘organized hypocrisy’.⁸ Organisaties die conflicterende eisen hebben (legitimiteit naar buiten, uitvoerbaarheid naar binnen, draagvlak naar boven, draagvlak naar beneden) ontwikkelen ontkoppelde lagen van praat, beslis en handel. Wat de organisatie zegt is consistent met de externe eisen. Wat ze beslist is consistent met de uitvoerbare aanpak. Wat ze handelt is consistent met de feitelijke praktijk. De drie lagen lopen niet meer dwingend in elkaar over. De organisatie wordt functioneel zolang de ontkoppeling stabiel is. Brunsson’s analyse was niet primair kritisch. Hij beschreef hoe organisaties met conflicterende verwachtingen kunnen overleven. Maar zijn frame helpt om te zien dat de toename van codes en regelingen niet bedoeld is om die ontkoppeling op te heffen. Ze maakt haar mogelijk en stabiliseert haar.

Voor John Meyer en Brian Rowan waren formele structuren in moderne organisaties primair een ceremonie waarmee organisaties hun legitimiteit reproduceerden, ontkoppeld van hun feitelijke werk.⁹ Een organisatie die een gedragscode adopteert, signaleert daarmee aan haar omgeving dat zij volwassen is en aan de geest van de tijd voldoet. Of de gedragscode haar feitelijke gedrag vormt, is een andere vraag. Voor de signalering hoeft die vraag niet beantwoord te worden. Voor de organisatie zelf is de signalering vaak voldoende.

Deze drie verankeringen, samen, leveren een voldoende theoretisch frame om dit symptoom te begrijpen. Performatieve volwassenheid is wat ontstaat wanneer een institutionele architectuur die ooit gebouwd was om inhoudelijk gewicht te dragen, wordt omgevormd tot een ceremoniële laag die externe legitimiteit borgt zonder de inhoudelijke functie van waaruit ze ontstond. De omgeving accepteert haar als bewijs van volwassenheid. De organisatie geeft die acceptatie terug door haar zichtbaar te onderhouden. Het inhoudelijk werk gebeurt op andere plekken, of niet meer. Wat een gedissocieerde organisatie kenmerkt, is precies dat deze toestand stabiel is. Niemand binnen of buiten haar voelt aanleiding om er iets aan te veranderen.

Twee illustraties

Het is verleidelijk om hier de toeslagenaffaire of Groningen op te voeren. Beide zijn breed gedocumenteerd, en beide tonen het patroon. Maar precies omdat ze zo zijn doorgewerkt, is hun illustratieve kracht voor dit paper beperkt. Twee minder zichtbare voorbeelden tonen het mechanisme scherper.

Het eerste betreft de Auditdienst Rijk zelf, het orgaan dat formeel als onafhankelijke interne auditor van het Rijk geldt. In 2020 schreef de Europese Commissie aan Nederland dat zij slechts gedeeltelijk kon vertrouwen op de controles van de ADR op de uitvoering van Europese landbouwsubsidies, omdat de ADR controles vooraf aankondigde, NVWA-controleurs meenam bij hercontroles, en geconstateerde fouten uit de finale rapportage liet vallen.¹⁰ De Algemene Rekenkamer plaatste in 2022 vraagtekens bij de onafhankelijkheid en kwaliteit van de ADR-controles. Een evaluatie door de Universiteit van Amsterdam beval aan dat de ADR minder gevoelig moet zijn voor feedback door opdrachtgevers, en signaleerde dat opdrachtgevers druk uitoefenen op de formulering van bevindingen, soms ook om onderzoek te staken of uit te stellen. In 2025 koos de minister van Financiën om de ADR niet onder te brengen bij de Rekenkamer maar de samenwerking te intensiveren. In januari 2026 stemde de Tweede Kamer met een motie alsnog in met het overhevelen van de certificerende controle van de ADR naar de Algemene Rekenkamer.¹¹

Wat dit voorbeeld toont, is niet dat de ADR slecht werk verricht. Het ADR-werk is professioneel, conform beroepsregels, en levert reëel inzicht. Wat het toont is dat een interne auditor die opereert binnen het departement dat zij toetst, en die afhankelijk is van het opdrachtgeverschap van de partijen die zij moet controleren, niet kan voldoen aan de functie waarvoor de buitenwereld haar als bewijs van volwassenheid leest. Vijfennegentig procent van de financial audits van de Algemene Rekenkamer leunt op werk van de ADR. De Rekenkamer bouwt op een fundament dat al twintig jaar grijs gebied is. De externe waarnemer ziet een complete controle-architectuur. De interne praktijk is dat de architectuur structureel onvolledig functioneert en dat versterking telkens wordt uitgesteld. Tussen de twee gezichten loopt een kloof die het apparaat van compliance niet kan overbruggen.

Het tweede voorbeeld betreft de Inspectie Justitie en Veiligheid. In 2021 stelde de ADR vast dat bij die inspectie sprake was van de schijn van ongeoorloofde beïnvloeding bij rapportages.¹² Onderzoeksvragen werden mede opgesteld door de organisaties die onder toezicht stonden. Conclusies van rapporten werden op voordracht van die organisaties gewijzigd of geherformuleerd. Conclusies werden door de leiding van de Inspectie afgezwakt. De invloed van adviseurs van buitenaf was niet transparant. De ADR oordeelde dat zij geen interventies had vastgesteld waarvan kon worden bepaald dat ze ongeoorloofd waren, maar beïnvloeding leek wel degelijk aanwezig. Wat dit voorbeeld toont is dat ook de Inspectiefunctie, op papier de zwaarste interne toezichtsvorm in het Rijk, in de praktijk afhankelijk is van wat de gecontroleerde organisaties bereid zijn aan te leveren en hoe de eigen leiding bereid is daaroverheen te gaan staan. De Inspectie is een schakel. De organisaties onder toezicht zijn schakels. De keten produceert rapporten. Of de keten op een gegeven moment de evidente fout in een onderzoeksvraag heeft gecorrigeerd, hangt niet af van de inspectiefunctie maar van wie de moed heeft buiten haar om te spreken.

Beide voorbeelden tonen wat compliance niet kan. Zij kan niet de plek scheppen waar substantie zwaarder weegt dan procedure. Zij kan een procedure ontwerpen waarbinnen substantie verondersteld wordt te wegen, en zij kan rapporteren of de procedure is gevolgd. Of de substantie daadwerkelijk gewogen is, kan ze niet verifiëren zonder zelf de plek te zijn waar dat weegt gebeurt. En precies dat is wat compliance, als architectonische laag, niet meer doet.

Wat dit met de andere symptomen doet

In het inleidend paper van deze reeks zijn vier symptomen aangewezen.¹³ Performatieve volwassenheid is geen losstaand symptoom. Zij staat in verbinding met de drie andere, en het is nuttig om die verbanden expliciet te maken.

De reputatie-architectuur, beschreven in het eerste symptoom-paper, levert het apparaat dat compliance materieel mogelijk maakt.¹⁴ Een gedragscode op zichzelf doet weinig. Een gedragscode die wordt ondersteund door een communicatieafdeling die haar zichtbaar maakt op intranet, een opleidingsfunctie die haar verplicht jaarlijks aan haar medewerkers oplegt, en een bestuursadviseur die haar in het beoordelingsproces van de wethouder betrekt, krijgt institutionele aanwezigheid. De reputatie-architectuur en de compliance-architectuur versterken elkaar. De eerste levert de zichtbaarheid, de tweede levert het kader. Samen leveren zij wat de buitenwereld leest als volwassenheid en wat in de organisatie zelf de inhoudelijke kolom verder marginaliseert.

De reproductie naar binnen, het tweede symptoom, ontstaat mede in de baan van de compliance-architectuur.¹⁵ Een ABD-functionaris die elke vier jaar wisselt, leert in haar eerste functie het instrumentarium van haar departement, niet de inhoud van zijn beleid. In haar tweede functie herhaalt zich die curve. Tegen de tijd dat zij directeur-generaal is, beheerst zij meerdere instrumentaria en geen enkel inhoudelijk dossier in diepte. Het systeem leert haar dat dat de juiste competentie is. Compliance leent zich bij uitstek voor doorroulering. Zij is overal vergelijkbaar genoeg om snel te leren, en specifiek genoeg om gewicht te lijken hebben. Voor inhoudelijk werk gaat dat verband andersom op: dat moet in jaren worden opgebouwd om gewicht te krijgen. Wie compliance als hoofdkolom kent, vindt in de inhoudelijke kolom een vreemde taal.

De opgenomen schuld zonder integratie, het derde symptoom, ontstaat mede omdat de respons op een hersteloperatie reflexmatig in compliance-termen wordt gegoten.¹⁶ Een toeslagenaffaire wordt beantwoord met een Wet hersteloperatie, een commissie van wijzen, een ombudsfunctie, een afzonderlijke uitvoeringsorganisatie. Die antwoorden zijn niet onjuist. Ze zijn alleen vaak onvoldoende, en ze produceren zelf een nieuwe laag waarvan de uitvoering in de tijd vergelijkbare patronen vertoont als de oorspronkelijke uitvoering. De Belastingdienst-toeslagen ging onder zware compliance-omkleding van de fout in. De hersteloperatie staat nog onder strakkere compliance-omkleding. Wie kijkt naar het verschil, ziet meer schillen, niet meer integratie van wat de oorspronkelijke fout heeft veroorzaakt.

In samenhang gelezen versterken de vier symptomen elkaar. De reputatie-architectuur produceert de zichtbaarheid waaronder compliance wordt geadopteerd. Compliance produceert het kader waaronder de inhoudelijke kolom verder verdunt. De inhoudelijke verdunning leidt tot reproductie naar binnen via instrumentaria-leren. En het geheel produceert hersteloperaties die de oorspronkelijke fout absorberen zonder haar te integreren. Het is een gesloten cyclus. Performatieve volwassenheid is haar buitenkant.

Wat zou werken

Wat hier níet werkt, is meer code. Dat is geen sceptisch standpunt maar een waarneming uit een decennium aan praktijk. Wie de respons op een nieuwe crisis vorm wil geven door uitbreiding van het bestaande compliance-arsenaal, voegt een schil toe aan precies de structuur die de crisis niet heeft gezien. De vraag is niet meer of de ene of andere code beter is. De vraag is hoe de keten weer plekken kan krijgen waar substantie kan landen. Dat is een ontwerpvraag, geen reglementaire.

Drie ontwerpkeuzes zijn op zichzelf niet revolutionair, maar gaan tegen de huidige praktijk in. De eerste is de sanering van het bestaande instrumentarium voordat nieuw beleid wordt toegevoegd. Wanneer een gemeente een nieuwe integriteitskwestie hoort, en de wethouder voorstelt een nieuwe code uit te werken, hoort de eerste vraag te zijn welke bestaande code daarmee komt te vervallen. Dat klinkt boekhoudkundig. Het is precies wat in de praktijk niet gebeurt. De Nederlandse regeerpraktijk heeft sinds 2009 nauwelijks een gedragscode uit een organisatie verwijderd. Ze heeft er talloze toegevoegd. Wie meer ruimte wil voor inhoudelijk gewicht, moet dat doen door minder te eisen, niet door meer toe te voegen. Sanering hoeft geen wet te zijn. Een gemeentesecretaris of een secretaris-generaal die binnen haar organisatie elke nieuwe regeling alleen accepteert als een oude vervalt, voert in de eigen sfeer al een aanzienlijke ontslakking door.

De tweede is het scheiden van de inhoudelijke beoordelingsfunctie van de compliance-functie. Een evidente fout in een dossier hoort niet te worden geconstateerd door de afdeling die het procesreglement bewaakt, maar door iemand met inhoudelijk gewicht in het primaire proces. Wie beide rollen samenvoegt, krijgt op termijn alleen procesreglement-bewaking en geen inhoudelijke beoordeling meer. Bij grote uitvoeringsorganisaties is dit principe inmiddels schaars. De interim-bestuurder die ik in mijn opening noemde kreeg het dossier van haar voorganger niet via het meldpunt integriteit en niet via de vertrouwenspersoon. Beide bestonden, beide hadden gewerkt, beide hadden niets opgeleverd. Het kwam binnen via een vrijwillige overdracht in een afscheidsgesprek. Dat type plek, waar inhoudelijk gewicht wordt overgedragen los van procesreglement, is in elke organisatie schaars en in elke organisatie noodzakelijk.

De derde is de wettelijke vereiste van directe brontoegang voor toezicht waar dit toezicht een externe rol vervult. Dat geldt voor de Algemene Rekenkamer ten opzichte van Rijksuitvoering. Dat geldt voor lokale rekenkamers ten opzichte van gemeentelijke uitvoering. Dat geldt voor parlementaire enquêtecommissies ten opzichte van het apparaat dat zij onderzoeken. In het inleidend paper van deze reeks heb ik dit principe als ontwerpkeuze genoemd, en hier raakt het de compliance-architectuur direct.¹⁷ Een toezichthouder die afhankelijk is van rapportages die door de gecontroleerde organisatie zijn voorbewerkt, is geen toezichthouder. Zij is een nieuwe schakel in dezelfde keten. Direct brontoegang doorbreekt deze afhankelijkheid niet door meer compliance op te leggen, maar door een specifiek deel van de compliance-architectuur niet meer als noodzakelijk tussenstation te accepteren. Dit is een Aiki-beweging in de zin waarin het komende boek dat woord gebruikt: het eigenbelang van de gecontroleerde organisatie wordt niet ontkend en niet geforceerd, maar omgeleid via een ontwerp dat de prikkel om informatie achter te houden minder loont dan de prikkel om haar tijdig te leveren.¹⁸

Wat geen van deze drie keuzes vraagt is een nieuwe wet of een nieuwe code. Het instrumentarium om ze door te voeren is in alle gevallen al beschikbaar. Wat ze vragen is een ander gewicht in de dagelijkse besluitvorming. De huidige reflex is dat een nieuwe kwestie tot een nieuwe regeling moet leiden. De bestuurlijke moed bestaat uit het tegenovergestelde: een nieuwe kwestie als aanleiding nemen om een bestaande regeling kritisch te bekijken voordat ze wordt vervangen door een zwaardere variant van zichzelf.

Voor de interim-praktijk

Voor de interim-bestuurder of kwartiermaker is performatieve volwassenheid de ondergrond van haar opdracht. Zij krijgt in week één de map die ik in de opening beschreef. Zij wordt in week twee geconfronteerd met dossiers die haar via de map niet zouden hebben bereikt. Zij maakt in haar eindrapportage de keuze of ze haar diagnose op het niveau van de processen levert of op het niveau van de keten erachter.

Twee disciplines helpen daarbij. De eerste is om in de Strategische Driehoek bij elke geleverde diagnose expliciet te onderscheiden welk type spanning aan de orde is.¹⁹ Een uitvoeringsprobleem met voldoende draagvlak en heldere doelen is operationeel. Een goed lopend uitvoeringsapparaat dat geen adequate compliance-architectuur heeft, lijkt een legitimiteitsprobleem maar is feitelijk een ontwerpprobleem. Een organisatie die volle compliance heeft maar in de uitvoering vastloopt, is geen legitimiteitsprobleem. Zij heeft te veel legitimiteit-georiënteerde architectuur en te weinig operationele capaciteit. Het verschil tussen deze diagnoses bepaalt welk type interventie geleverd kan worden. Wie het verschil niet maakt, levert een interventie die de symptomen verzwaart in plaats van weghaalt.

De tweede is om in de overdrachtsfase van de opdracht expliciet te toetsen wat geborgd is en wat afhangt van het instrumentarium. Een interim-opdracht die wordt afgesloten met een nieuwe gedragscode, een nieuw protocol en een nieuwe meldingsregeling, en daarmee de transferwaarde wenst te vestigen, is een opdracht die de performatieve volwassenheid heeft gediend.²⁰ Een opdracht die wordt afgesloten met een herinrichting van de plek waar inhoudelijk gewicht in de organisatie landt, ook als die herinrichting minder zichtbaar is in een formeel dossier, is een opdracht die aan de oorzaak heeft gewerkt. Het verschil is voor een opdrachtgever vaak moeilijk te lezen. Voor de organisatie zelf, twee jaar later, is het zichtbaar in waar de problemen die de interim niet zag wel of niet weer zichtbaar werden.

De open vraag

Het inleidend paper sloot met een vraag over wat herstel betekent als de norm waarnaar herstel zich richt zelf is verschoven.²¹ Voor het symptoom van dit paper laat zich een verwante vraag stellen. Performatieve volwassenheid is, anders dan de andere drie symptomen, geadopteerd door het systeem als bewijs van zijn eigen verbetering. De toeslagenaffaire heeft het systeem niet alleen gefaald. Zij heeft het systeem ook gerechtvaardigd om zich in een specifieke richting te verzwaren. Iedere nieuwe code, iedere nieuwe regeling, iedere nieuwe inspectiefunctie wordt als verbetering gepresenteerd, en wordt ook als zodanig gelezen door pers, politiek en publiek. Wie betoogt dat deze verbeteringen het probleem verergeren, betoogt iets wat zich tegen de stroom van de gevoelde voortgang in beweegt.

Of het mogelijk is om in een politiek-bestuurlijk klimaat dat na elke crisis om meer compliance vraagt, een tegenbeweging te organiseren die om minder compliance en meer inhoudelijk gewicht vraagt, weet ik niet. Wat ik vermoed, en niet kan bewijzen, is dat dit alleen denkbaar is wanneer een specifieke crisis zich aandient die niet door meer compliance kan worden opgelost en waarin het tekort aan inhoudelijk gewicht zelf het schandaal is. Of dat het patroon dwingt of dat het patroon zich aanpast aan de nieuwe crisis door haar in compliance-termen te herformuleren, is een empirische vraag die zich niet vooraf laat beantwoorden. Wat in de tussentijd kan worden gedaan, is op de schaal van de eigen organisatie het ontwerp leveren waar de plek voor substantie wordt teruggewonnen. Dat is wat in dit paper als handelingsperspectief is geformuleerd. Het is niet het herstel van het systeem. Het is het herstel van een plek waar het systeem nog gecorrigeerd kan worden.

Colofon

“De performatieve volwassenheid” is het vierde symptoom-paper in de Statecraft-reeks Gedissocieerde Organisaties. De reeks bouwt voort op Navigeren versus Plannen, het paper over recreatiewoningen en het onzichtbare beleid, het paper over schaarste, en de architectuur van het zwijgen. Het inleidend paper Gedissocieerde Organisaties verscheen in april 2026. De symptoom-papers I (De reputatie-architectuur), II (De reproductie naar binnen) en III (De opgenomen schuld zonder integratie) verschijnen eveneens in 2026. De afsluitende synthese is voorzien voor 2027.

Statecraft is het platform van Jacob Huibers voor strategische reflectie op publieke uitvoering. De inhoud sluit aan bij het komende boek De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector (verschijnt najaar 2026).

Reactie en tegenspraak via Statecraft.

Jacob Huibers is interim-manager met ruim twintig jaar ervaring in de Nederlandse publieke sector. Hij werkte als clustermanager, clusterdirecteur en kwartiermaker bij gemeenten van vijftigduizend tot ruim tweehonderdduizend inwoners en bij regionale samenwerkingsverbanden.

Jacob Huibers, Gedissocieerde organisaties: Waarom evidente fouten niet meer landen, en wat dat van publiek herstel vraagt, Statecraft, april 2026, sectie “Verbinding als interventie”. ↩
Wet bevorderen integriteit en functioneren decentraal bestuur, Stb. 2021, 565, gefaseerd in werking getreden in 2022 en 2023; Wet bescherming klokkenluiders, Stb. 2023, 28, in werking getreden 18 februari 2023. ↩
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Nederlandse code voor goed openbaar bestuur: beginselen van deugdelijk overheidsbestuur, juni 2009; Universiteit Utrecht (USBO) in opdracht van BZK, Code Goed Digitaal Openbaar Bestuur (CODIO), aangeboden aan de Tweede Kamer 10 juni 2021. ↩
Meine Henk Klijnsma, in interview met Audit Magazine, april 2025. Klijnsma was hoofd Constitutionele Zaken bij BZK in 2008-2009 en lid van de werkgroep onder leiding van Andrée van Es die de code voorbereidde. ↩
Voor een werkbare opsomming van het cumulatieve karakter van deze codes voor de interim-praktijk zie De Richting van de Beweging: Interim-Management in de Publieke Sector (verschijnt najaar 2026), hoofdstuk 4. ↩
Algemene Rekenkamer, Rijk in uitvoering: bevindingen en afwegingen over de ADR-functie, mei 2025; Brief minister van Financiën aan de Tweede Kamer over de positionering van de Auditdienst Rijk, april 2025. ↩
Michael Power, The Audit Society: Rituals of Verification, Oxford University Press, 1997. ↩
Nils Brunsson, The Organization of Hypocrisy: Talk, Decisions and Actions in Organizations, John Wiley & Sons, 1989; nieuwere editie Copenhagen Business School Press, 2002. ↩
John Meyer en Brian Rowan, “Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony”, American Journal of Sociology 83 (1977), 340-363. ↩
Europese Commissie aan Nederland, brief 2020, opgevraagd via Wet open overheid; gepubliceerd door Follow the Money, “Accountant van de overheid verzweeg fouten bij fraudecontrole van boeren”, december 2024. Algemene Rekenkamer, Verantwoordingsonderzoek 2021 en aanvullende rapportage 2022. ↩
Tweede Kamer, motie 20 januari 2026 inzake samenvoeging certificerende controle bij de Algemene Rekenkamer; transitieplan Auditdienst Rijk-Algemene Rekenkamer, in voorbereiding bij ministerie van Financiën, gepland voor de zomer van 2026 naar het parlement. ↩
Auditdienst Rijk, Onderzoek naar de werkwijze van de Inspectie Justitie en Veiligheid, maart 2021. ↩
Huibers (2026), sectie “Wat hierna komt”. ↩
Jacob Huibers, De reputatie-architectuur, symptoom-paper I in de reeks Gedissocieerde Organisaties, Statecraft, april 2026. ↩
Symptoom-paper II, De reproductie naar binnen, in voorbereiding voor publicatie 2026. ↩
Symptoom-paper III, De opgenomen schuld zonder integratie, in voorbereiding voor publicatie 2026. Voor de financiële dimensie zie ook Herstelstaat Nederland Position Paper, Statecraft, maart 2026. ↩
Huibers (2026), sectie “Verbinding als interventie”, subitem “directe brontoegang voor toezicht”. ↩
Voor de Aiki-methode als ontwerpprincipe in plaats van interventietechniek zie De Richting van de Beweging, hoofdstuk 10. ↩
Mark H. Moore, Creating Public Value: Strategic Management in Government, Harvard University Press, 1995. Voor de Nederlandse toepassing zie De Richting van de Beweging, hoofdstuk 3, en de Statecraft-publicatie Navigeren versus Plannen (april 2026). ↩
Voor het concept transferwaarde zie De Richting van de Beweging, hoofdstuk 9. ↩
Huibers (2026), sectie “De open vraag”. ↩